Ресурсный центр по контролю над табаком
Tobacco control resource centre

Разработка законодательства для контроля над табаком. Рекомендации

Разработка

При разработке содержания закона следует руководствоваться различными факторами, наиболее важными из которых являются основные цели стратегии сокращения потребления табака в данной стране. Каких результатов страна (или другая юрисдикция) желает достичь, и какая роль в достижении этих целей отводится законодательству/ регулированию? (Например, целью может быть сокращение потребления табака на определенный процент в пределах определенного периода времени). Этот контекст будет наполнять содержанием начальный этап разработки законодательного предложения.

Другой важный определяющий фактор в разработке законодательства - данные научных исследований. Любая стратегия контроля над табаком должна быть основана на данных о том, какие меры наиболее эффективны для сокращения потребления табака. Очевидно, что законодательная работа, которая отнимает много времени, должна быть оправдана научными данными. Однако также необходимо гарантировать, что закон может быть защищен в суде. Вполне возможно, что табачная индустрия будет угрожать судебным иском или фактически оспаривать любой закон, который, по ее мнению, способен уменьшить продажу табачных изделий. Многие юрисдикции в мире, которые приняли эффективное законодательство (Австралия, Канада, Таиланд, штат Массачусетс в США) столкнулись с судебными обвинениями со стороны табачной индустрии на конституционных или других основаниях. Страны должны быть готовы бороться против таких обвинений, и лучшая подготовка - это закон, основанный на научных данных.

Многие положения кажутся важными с позиций прав человека или с точки зрения прав потребителя. Они включают право потребителей быть информированными о компонентах табачных изделий и о вреде, вызванном табачными изделиями и их компонентами, а также право некурящих на защиту от табачного дыма и право детей расти в обстановке, свободной от рекламирования табачных изделий. Все эти примеры также могут быть оправданы научными данными об их воздействии на здоровье общества.

Консультации национальных и международных экспертов

Подготовка самого законодательного текста должна происходить с участием экспертов в области правоведения и контроля над табаком не только из данной страны, но и из других стран. Консультации с экспертами из данной страны будут гарантировать совместимость с конституционными нормами и другими соответствующими национальными законами. Консультации с экспертами из других стран позволят использовать преимущества широкого диапазона международного опыта в успехах и неудачах законодательства по контролю над табаком. И хотя любой законопроект стремится использовать наилучшие формулировки из существующего законодательства с минимально возможным количеством лазеек, специализированные консультации с экспертами, касающиеся определенных областей регулирования, существенно увеличат возможности закона достичь его целей. ВОЗ может помочь в определении экспертов, в зависимости от специфических интересов юрисдикции.

Общественные консультации

Ценность процесса общественных консультаций для формирования поддержки и понимания нового закона чрезвычайно велика, эти консультации также помогают внедрению закона. Консультации могут иметь форму письменных предложений, на которые публика может ответить, или же форму устных слушаний, в ходе которых общественность или заинтересованные стороны могут выражать свои взгляды. Оба эти вида консультаций позволяют прозрачным образом выразить как поддержку, так и оппозицию законопроекту.

Предвидение оппозиции индустрии и ответ на нее

Выражение оппозиции предложениям в течение общественных консультаций не должно автоматически разубеждать правительства в том, что стоит следовать выбранному курсу. Аргументы оппозиции должны быть независимо оценены с точки зрения их законности. Табачная индустрия всегда будет выступать оппозиционно, если предложения представляются ей эффективными для сокращения потребления табака. Под табачной индустрией мы имеем в виду, прежде всего, производителей табачных изделий, хотя аргументы, подобные высказываниям производителей, могут быть высказаны со стороны таких разнообразных групп как табачные фермеры или организации искусства или спорта, которые спонсируются табачной индустрией.

Правительства должны знать, что табачная индустрия обычно финансирует «передовые группы», пользующиеся большим доверием, чем она сама, чтобы высказать свои возражения. Эти аргументы не обязательно должны отбрасываться, но опыт показывает, что многие, если не большинство аргументов табачной индустрии, опираются на ложные предпосылки или искажают опыт других стран. Двуличность, обычно обнаруживаемая во многих из этих аргументов, более подробно представлена во внутренних документах табачной индустрии [1] . Возражения индустрии на предложения обычно относятся к одной из обозначенных ниже широких тем:

Предложения не будут работать

Если законодательные предложения основаны на надежных научных доказательствах, у правительства будет возможность с легкостью ответить на этот аргумент. Индустрия и ее союзники почти наверняка приведут экспертов и письменные экспертные мнения, которые опровергают данные правительства. Однако прошлый опыт показывает, что промышленность полагается на оплаченных консультантов, которые не являются независимыми экспертами, а предоставляемые исследования обычно оказываются изолированными от общего мнения мирового научного сообщества и не публикуются в рецензируемых журналах. Эти попытки индустрии представить «независимых» экспертов, которые бы высказали возражения индустрии, подробно описаны во внутренних документах табачной индустрии.

Предложения повредят экономике, или Предложения повредят моему бизнесу

Табачная индустрия последовательно доказывает, что контроль над табаком приведет к потере рабочих мест и уменьшит правительственные доходы от налогов на табак. Однако научные данные демонстрируют экономическую выгоду от контроля над табаком почти для всех стран [2] . Потребление табака обходится экономике гораздо дороже, чем доходы от налогов на табак. В любом случае, даже если бы налоги на табак возмещали вред, вызванный табачными изделиями, это вряд ли могло бы оправдать бездействие правительства для уменьшения их потребления. Уплата налогов не означает, что отдельные люди или фирмы покупают право причинять вред, равный по величине оплаченным налогам.

Экономические аргументы часто применяются к индивидуальным компонентам экономики. Например: «рекламные компании, размещающие рекламные щиты, потеряют деньги, если реклама табака будет запрещена» или «мелкие розничные продавцы потеряют деньги, если они не могут выставлять табачные изделия» или «искусство и спортивные мероприятия прекратят свое существование, если табачная индустрия больше не будет иметь права поддерживать их». Эти возражения могут казаться более убедительными, чем прямые возражения индустрии, но они обычно имеют не намного больше оснований.

Вне секторов производства табачных изделий и выращивания табака совсем немного рабочих мест зависят исключительно или даже в значительной степени от продажи табачных изделий. Когда потребители прекращают покупать табачные изделия, они тратят свои деньги на другие товары и услуги [3] . Опыт показывает, что табачная реклама заменяется рекламой других изделий и услуг. Если розничные продавцы будут меньше зарабатывать на табаке, они заполнят свои полки другими изделиями, которые причиняют меньше вреда потребителям.

Аптеки в провинции Онтарио, Канада, многие из которых принадлежали табачным компаниям, возражали, что бизнес пойдет на спад, а магазины закроются, когда к ним предъявляли требование прекратить продажу табачных изделий. Тем не менее, ежегодный отчет сети аптек, принадлежащих табачному капиталу, сообщил о расширении складов после запрещения продажи табачных изделий в аптеках и признал, что «наши партнеры в Онтарио успешно заполнили табачную брешь, благодаря творческому отношению к торговле». [4] Точно так же в ходе дебатов по запрету рекламы табака в Канаде организация, представляющая компании наружной рекламы, доказывала, что они утратят свой бизнес. После того, как запрещение было осуществлено, та же самая организация указала, что запрет табачной рекламы «оказался, возможно, одним из самых счастливых событий для нашей отрасли. Он придал такой стимул развитию других направлений рекламы, что сегодня нашими главными клиентами являются уже не производители табака, а производители иных расфасованных товаров, и потери от табачной рекламы были более чем компенсированы» [5].

Вероятно, наиболее убедительные экономические возражения поступают со стороны работников искусства и спорта, которые получают поддержку от табачных компаний и утверждают, что проводимые ими мероприятия прекратятся, если табачные деньги исчезнут. Хотя, так же как и для компаний наружной рекламы, могут появиться другие спонсоры, которые заменят спонсорство табачных компаний, эмоциональным возражениям групп работников искусства трудно успешно противостоять. Чтобы преодолеть это политическое препятствие запрету рекламы табака, включая спонсорство, некоторые юрисдикции, в частности штаты Западная Австралия и Виктория в Австралии, законодательным путем создали замещающие фонды, чтобы помочь компенсировать любые потери, связанные с табачным спонсорством [6] [7]. Провинция Квебек в Канаде также создала фонд для финансирования событий, которые прежде спонсировались табачными компаниями и отказались от табачного покровительства [8]. 

У нас нет возможности осуществить предложения в указанный временной период

Табачные компании в большинстве случаев доказывают, что они не смогут придерживаться временных рамок, предлагаемых для выполнения различных мер. Эти возражения часто используются, чтобы задержать введение в действие ограничений рекламы, надписей о вреде для здоровья на упаковке табачных изделий, а также регулирования, касающегося  компонентов табачных изделий. Подобно почти всем другим возражениям табачной индустрии, фальшь данного аргумента также неоднократно доказывалась. В качестве иллюстрации может служить тот факт, что Канада неоднократно улучшала предупреждения о влиянии на здоровье на упаковке табачных изделий в течение последних нескольких лет. В 1993 году компании попытались добиться предписания суда, чтобы задержать введение улучшенных предупреждений, якобы потому что компании не в состоянии внедрить новые предупреждения в предложенные сроки. Однако когда судебное предписание не было предоставлено, табачные компании внедрили новые предупреждения в течение нескольких месяцев.[9]

Правительства могут проявлять творчество в том, как обезопасить возражения индустрии. Когда в 1999 году Канада в очередной раз намеревалась улучшить медицинские предупреждения на пачках, индустрия снова возразила, что она не может произвести новые предупреждения в требуемые сроки. В ответ правительство Канады уполномочило экспертов провести исследование, которое показало, что новые предупреждения могут быть произведены в течение трех месяцев, [10] и заключило контракт с производящей упаковку компанией на подготовку нескольких примеров новых пачек. Новые пачки были произведены без задержки, снова доказывая ложность возражений индустрии.

Информационная стратегия

Один из наиболее прямых способов создания поддержки и помощи в выполнении нового законодательства является информирование общественности. Многие страны использовали информационные кампании, чтобы организовать поддержку для законодательства, сообщать заинтересованным сторонам об изменениях в законе, и независимо от этого просвещать публику о табаке в качестве дополнительной стратегии изменения поведения. Информационная стратегия является критическим фактором, гарантирующим, что цели правительства поняты, и что информация, сообщаемая противниками закона, не переворачивает дебаты вверх ногами.

Информационные кампании могут быть дороги, если используются платные средства массовой информации. Однако стоимость сама по себе не должна удержать от использования платных средств, поскольку это может сэкономить средства в ходе последующих этапов вступления закона в силу и контроля его соблюдения. В любом случае информацию можно также распространять и через менее дорогостоящие каналы. Можно привлечь медицинских работников, сотрудников сферы образования, неправительственные организации и муниципалитеты для распространения сообщений в поддержку закона. [11] Кроме того, пресс-конференции и странички мнений в печатных СМИ предоставляют способ бесплатного освещения в печати. Предоставление средствам массовой информации законченной и своевременной информации является самым важным в любой информационной стратегии. Проактивная (опережающая) стратегия гарантирует, что дебаты будут происходить по тематике правительства, а не по тематике, которая обеспечивает преимущество для противников.

Американские Центры Контроля Заболеваемости и Профилактики поддерживают библиотеку печатных, телевизионных и радио материалов, которые транслировались в США (прежде всего по-английски, хотя некоторые материалы доступны на многих языках). Эти материалы предоставляются бесплатно по заявке с целью их просмотра, хотя для их использования должно быть получено разрешение. Детали относительно того, как сделать заказ, можно найти в: http://www.cdc.gov/tobacco/mcrc/index.htm

Использование позитивной интонации и акцента на положительных аспектах предложений очень важно в информационной стратегии. Например, если законодательство предлагает устранить курение во внутренних общественных местах, таких как рестораны, следует сосредоточить внимание на преимуществах свободного от дыма обеда. Следует говорить, например, об улучшении вкуса, запаха и свежести еды, подчеркивать поддержку большинством населения свободных от дыма мест для еды, а также уменьшение затрат на содержание помещения владельцами свободных от дыма заведений.

Важно помнить, что публика обычно поддерживает регулирование табака, нацеленное на защиту здоровья. Опросы публики и предоставление результатов в СМИ являются чрезвычайно рентабельным способом создания поддержки для ваших инициатив.

К содержанию

Вступление закона в силу

Сноски 

[1] В качестве примера можно использовать следующие публикации

Glantz et al, The Cigarette Papers, University of California Press, June 1996 http://www.library.ucsf.edu/tobacco/cigpapers/ . UK House of Commons Health Committee, Second Report, June 2000

http://www.publications.parliament.uk/pa/cm199900/cmselect/cmhealth/27/2702.htm

Hammond R & Rowell A. Trust Us: We're the Tobacco Industry. Campaign for Tobacco-Free Kids (USA), Action on Smoking and Health (UK), May 2001.

http://www.ash.org.uk/html/conduct/html/trustus.html  

[2] Всемирный Банк. Curbing the Epidemic: Governments and the 'Economics of Tobacco Control. Washington: World Bank, 1999. http://wwwl.worldbank.org/tobacco/reports.htm

На русском языке Всемирный Банк. Сдерживание эпидемии. Правительства и экономическая подоплека контроля над табаком. http://contacttobinfo.narod.ru/books/curb_epid/ 

[3] Всемирный Банк. Curbing the Epidemic: Governments and the 'Economics of Tobacco Control. Washington: World Bank, 1999. http://wwwl.worldbank.org/tobacco/reports.htm

На русском языке Всемирный Банк. Сдерживание эпидемии. Правительства и экономическая подоплека контроля над табаком. http://contacttobinfo.narod.ru/books/curb_epid/

[4] Non-Smokers' Rights Association. Chicken Little brochure. Ottawa: NSRA, 1996.

[5] Там же

[6] State of Western Australia (Australia). Tobacco Control Act 1990, Part 3-Western Australian Health Promotion Foundation.

 http://www.slp.wa.gov.au/statutes/swans.nsf/Current+Legislation+Version2?SearchView 

[7] State of Victoria (Australia). Tobacco Act 1987.

http://www.dms.dpc.vic.gov.au/12d/T/ACT01228/2_l.html 

[8] Grandes manifestations: fini la dependance au tabac! Tourisme Quebec news item. ( http://www.tourisme.gouv.qc.ca/mto/publications/
tqvi/v4n2/echos/echos.html#manifestations )

[9] Mahood G. Canadian tobacco package warning system. Tobacco Control 1995; 4:10-14.

[10] Технический Фонд Графических Искусств. Исследование медицинских предупреждений для табачной упаковки: Отчет для Организации «Здоровье Канады».  http://www.hc-sc.gc.ca/hppb/tobacco/bureau/current_research/investigation.html

[11] Например, см. сайт организации Свободная от дыма Оттава, разработанный неправительственной коалицией в поддержку свободных от дыма общественных и рабочих мест: http://www.smokefreeottawa. com/english/default.asp