Ресурсный центр по контролю над табаком
Tobacco control resource centre

Бюллетень КОНТАКТ - тематический выпуск №7

декабрь 2003 года

Как добиться того, чтобы Ваша страна подписала и ратифицировала Рамочную Конвенцию
Практическое Руководство

Прошло более полугода со дня единодушного одобрения текста Рамочной Конвенции ВОЗ по борьбе против табака (РКБТ) всеми 192 государствами, членами ВОЗ, но по состоянию на начало декабря 2003 года из стран бывшего СССР только Литва подписала Конвенцию. Очевидно, что власти наших государств не спешат следовать примеру передовых стран в деле защиты населения от табачной эпидемии. Однако делается это чаще всего не по злому умыслу, а из-за загруженности иными делами и недостаточной информированности о том, насколько важна Конвенция. Поэтому активная позиция общественных организаций и просто неравнодушных граждан может сыграть существенную роль в том, чтобы подтолкнуть наших чиновников и руководителей совершить все необходимые шаги для того, чтобы каждая из наших стран смогла присоединиться к мировому сообществу в использовании наилучших средств контроля над табаком, которые предлагает Конвенция.

Настоящее Практическое руководство базируется на материалах Альянса Рамочной Конвенции (см. http://fctc.org), опыте участия в переговорах о тексте РКБТ, а также скромном опыте лоббирования продвижения РКБТ в Украине. Оно построено в виде ответов на практические вопросы.

1. Какова наша конкретная цель?

Добиться того, чтобы наша страна подписала Конвенцию до 29 июня 2004 года и ратифицировала ее до 31 декабря 2004 года. 

В этом случае наша страна попадает в число первых 40 или более стран, формирующих Конференцию Сторон РКБТ, на которой будут приняты первые самые важные решения о процессе выполнения РКБТ.

Формально, согласно статье 35 РКБТ, она открывается для присоединения (ратификации) 30 июня 2004 года. Но ратифицировать конвенцию может только та страна, которая официально подпишет ее до 29 июня 2004 года в штаб-квартире ООН в Нью-Йорке. Поэтому подписание является не просто формальной процедурой, хотя оно и не накладывает на страну юридических обязательств. И хотя цель подписания и ратификации является единой, очень важно увидеть различия в деле продвижения этих двух этапов. Эти различия, в первую очередь, обусловлены тем, какие органы власти вовлечены в процесс принятия решений.

2. Какие органы власти обладают полномочиями выполнить нашу цель? 

Подписать РКБТ может постоянный представитель страны в штаб-квартире ООН в Нью-Йорке.
Ратифицировать РКБТ, как правило, должен высший законодательный орган страны.

Каждая страна - член ООН имеет свое представительство в Нью-Йорке, и глава этого представительства обладает полномочиями подписать РКБТ (хотя в отдельных случаях Конвенцию подписывал министр иностранных дел или другой представитель высшего руководства страны, но это не является обязательным). Чтобы Постоянный представитель мог использовать названные полномочия, он должен получить официальное указание от Министра иностранных дел подписать РКБТ. В свою очередь, Министр иностранных дел должен получить письмо от профильного министерства (в данном случае министерства здравоохранения) с рекомендацией подписать РКБТ и получить одобрение правительства (Кабинета Министров) для подписания. В Украине на данный момент письмо Минздрава застряло в недрах МИД, и Коалиция общественных организаций «За свободную от табачного дыма Украину» официально обратилась к Министру иностранных дел с просьбой ускорить процесс (см. Открытое письмо на украинском языке http://adic-ukraine.narod.ru/coalition/fctc/letter.htm ).

Для ускорения этого процесса в каждой стране мы рекомендуем следующие шаги: 

1) узнать в Минздраве, отправлялось ли официальное письмо в МИД с рекомендацией подписать РКБТ, если да, то узнать дату и номер письма, если нет, официально обратиться к Министру здравоохранения с просьбой направить такое письмо; 

2) узнать в Минздраве, была ли официальная реакция МИД на это письмо: если да, то какие теперь предпринимаются действия, если нет - обратиться в МИД с письмом с просьбой ускорить рассмотрение вопроса; 

3) если Минздрав и МИД уже предложили правительству одобрить решение подписать РКБТ, узнать, от кого зависит положительное решение данного вопроса, и обратиться к нему с просьбой ускорить рассмотрение; 

4) официальное одобрение правительством подписания РКБТ является фактически обязательным для исполнения в МИД, но также может затянуться, и поэтому полезно узнать, от кого зависит ускорение бюрократического процесса, чтобы ускорить его.

На любом из этих этапов решение может приниматься как непосредственно ответственным лицом (министром), так и в результате совещания заинтересованных сторон (ведомств). В первом случае нужно письменно или через посредников обращаться к ответственному лицу, во втором - постараться попасть на данное совещание или хотя бы вооружить его участников аргументами в пользу РКБТ. 

Табачная индустрия через Министерство сельского хозяйства или другой орган, а также через дружественных ей людей (в том числе из системы здравоохранения) постарается сделать все, чтобы замедлить или вообще остановить процесс подписания. Для этого она будет использовать известный набор аргументов с некоторой модификацией для Вашей страны. 

С примером подобных аргументов и ответов на них можно ознакомиться на сайтах http://fctc.org/sign_rat/arguments.shtml (на английском языке) и http://adic-ukraine.narod.ru/coalition/fctc/fctc-002.htm (на украинском языке). В ближайшее время на сайте http://www.adic.org.ua/nosmoking появятся контраргументы на русском языке, основанные на реальном опыте противостояния в наших странах.

Ратификация РКБТ является более сложным делом, так как требует голосования в Парламенте. Однако до этого голосования должны быть пройдены следующие этапы: 

1) МИД представляет уже подписанный текст РКБТ в правительство; 

2) правительство официально передает РКБТ для подписания в парламент; 

3) комитет по международным отношениям парламента рассматривает РКБТ и рекомендует всему составу парламента; 

4) Парламент ратифицирует РКБТ на пленарном заседании. 

Схема наших действий на любом из этих этапов принципиально та же, что и на стадии подписания - нужно находить ключевых людей и убеждать их, а также подталкивать ускорение процесса.

На любом этапе подписания или ратификации (под влиянием табачной индустрии или по иным причинам) может быть вынесено решение о нецелесообразности подписания (ратификации) РКБТ или о том, что данный вопрос следует отложить для более тщательного рассмотрения. В случае вынесения подобного решения необходимо узнать, какие конкретно аргументы выдвигались против РКБТ, и подготовить свои контраргументы. В данном вопросе можно будет получить помощь международных экспертов, обратившись в Ресурсный центр по контролю над табаком (contacttobinfo@narod.ru). В любом случае нужно тщательно готовить аргументы для тех лиц, от которых зависит продвижение процесса подписания и ратификации.

3. Что они должны услышать, чтобы действовать в нужном направлении?

Разумеется, в каждой стране набор аргументов будет отличаться, в зависимости от вашей политической ситуации. Эти аргументы могут быть изложены в ваших обращениях, пресс-релизах, заметках перед устным разговором и т. д. При этом необходимо сказать не то, что лично вам кажется наиболее важным, а то, что поможет убедить ваших адресатов или собеседников предпринять нужные вам действия, то, что как-то соответствует их собственным интересам и потребностям. 

В одних странах более целесообразно построить отношения сотрудничества с ответственными лицами, в других более эффективным будет подход критики и давления. Возможно сочетание этих подходов, особенно на разных стадиях. Решение о том, какой путь избрать, выбираете вы сами вместе с вашими коллегами. 

В качестве примера приведем несколько полезных аргументов:

Поскольку обычно не удается изложить все аргументы, для каждой аудитории нужно выбирать наиболее важные (с точки зрения аудитории!) аргументы. Попробуйте поставить себя на место вашего собеседника и представить, какие из имеющегося набора аргументов в наибольшей степени обращаются к его уму и сердцу. 

4. Как добиться того, чтобы наши аргументы обращались и к уму, и к сердцу?

Основные аргументы следует подкреплять как фактами, так и эмоциями.

В качестве примера можно привести следующие послания:

Очень важно не просто дублировать известные международные послания, а изобретать свои, которые отражают культурные и политические реалии вашей страны.

Наши противники также будут выдвигать свои аргументы против Конвенции. Поэтому нужно иметь наготове наши контраргументы. 

5. От кого нашей целевой аудитории лучше всего услышать наше обращение (к кому она прислушивается, кому доверяет)?

Хотя можно упомянуть несколько очевидных авторитетных посланников, таких как известные ученые-медики, общественные организации, деятели культуры и т.д., в каждой стране стоит поискать другие, иногда неожиданные пути. Может быть, Ваш родственник учился вместе с начальником отдела международных договоров в МИДе? Может быть, новый министр здравоохранения хочет произвести особое впечатление на руководство ВОЗ? Может быть, министром финансов стал человек, который получил современное образование и понимает, что табак наносит больше вреда экономике, чем пользы? Нужно найти людей, имеющих близкие отношения с теми, от кого зависит принятие нужного вам решения, и вложить в их уста нужное послание.

Но если таких людей не находится, не стоит ждать. Вполне можно обращаться напрямую, и иногда такой прямой путь оказывается самым простым и надежным.

6. Каким образом лучше всего передать наше послание?

Имеется целый ряд способов. Помимо написания (и отправки!!!) писем в соответствующие ведомства, изложения своей точки зрения устно во время встреч с ответственными лицами, можно использовать косвенные методы.

К ним, прежде всего, относится освещение темы РКБТ в средствах массовой информации, в первую очередь тех, которые читают или слушают нужные вам ответственные лица. Если же вы собираетесь опубликовать статью в местной медицинской газете, то нет смысла призывать в ней МИД ускорить процесс подписания. Вместо этого лучше призвать врачей помочь вам в оказании давления на МИД. Не исключено, что эту статью прочтет врач, которого волнует проблема табака и у которого лечится нужный вам сотрудник МИД.

Особую роль играют СМИ в том случае, если подписание откладывается и ситуация вокруг РКБТ становится конфликтной. Общественный резонанс может вынудить чиновников, которые отвечают за подготовку необходимых решений (или их руководителей) предпринять действия по подписанию РКБТ. Но здесь нужно проявлять творчество и понимание ситуации, чтобы не превратить осторожного бюрократа во врага, который раньше просто медлил, а теперь будет сознательно срывать процесс ратификации из-за вражды с вами. Цель конфликта - не доказательство собственного геройства, а достижение нужного вам результата. Если вы будете помнить об этом, то и окружающие поймут, что вы пошли на конфликт только потому, что вам не оставили другого выхода. И в таком случае не надо бояться его, это лучше, чем ожидание того, когда же ситуация вдруг разрешится сама собой.

7. Какие материалы следует подготовить для кампании ратификации?

В первую очередь вам необходимо краткое (1-2 страницы) изложение основных положений РКБТ на вашем основном национальном языке, а также на иных языках, используемых в вашей стране. Также рекомендуется составить краткое (до 10 страниц) описание последствий принятия РКБТ для вашей страны. Эти материалы следует использовать при контактах с ответственными лицами, особенно учитывая то, что чиновники часто вынуждены готовить материалы для вышестоящих инстанций. И если они смогут использовать для этого ваши материалы, то ваша точка зрения будет передана наверх, а вы заслужите благодарность чиновника, которого вы избавили от лишней работы.

Особое внимание следует уделять материалам для СМИ. Если в них будет просто говориться о Конвенции, то они вряд ли заинтересуют журналистов. Нужно, во-первых, четко показать, в чем заключается значение РКБТ непосредственно для вашей страны, а во-вторых, связать материал с конкретным информационным поводом (смерть известного человека от связанной с табаком болезни, публикация научных или статистических данных о связанных с табаком смертях и болезнях, инициативы по запрету курения и т.п.). 

Для составления всех этих материалов можно использовать сайт http://www.adic.org.ua/nosmoking, где имеются такие материалы как Обращение неправительственных организаций о Рамочной Конвенции по борьбе против табака (http://www.adic.org.ua/nosmoking/2003/05/fctc-stat.htm), Рамочная конвенция по борьбе против табака - ее сущность и последствия (http://www.adic.org.ua/nosmoking/contact/tem/05.htm). Данные материалы можно использовать как для составления собственных текстов, так и непосредственно для передачи в СМИ или органы власти. Также рекомендуется использовать разнообразные материалы Альянса рамочной конвенции (www.fctc.org).
И, конечно, нужно, иметь под рукой полный текст Рамочной Конвенции. Текст на русском языке можно получить на сайте Всемирной организации здравоохранения http://www.who.int/tobacco/fctc/text/en/fctc_ru.pdf (формат pdf) или на сайте Ресурсного центра http://www.adic.org.ua/nosmoking/fctc

8. Ресурсы: Что у нас есть для влияния на процесс подписания и ратификации Рамочной Конвенции

Многим организациям и специалистам, так или иначе причастным к антитабачной деятельности, нередко кажется, что вопрос о Рамочной Конвенции решается где-то недостижимо высоко, и что у нас нет никаких средств для влияния на этот процесс. Однако если вы работаете в неправительственной организации, вы можете обращаться к ответственным лицам от имени общественности. Если вы являетесь сотрудником медицинских или иных структур, вы можете обращаться от лица профессиональных ассоциаций, союзов, медицинской общественности и т.д. И хотя письма иногда теряются, в большинстве случаев все же почта доставляет их, а канцелярии соответствующих ведомств отслеживают своевременность реагирования на письма и обращения.

Если некоторая организация находится в большой стране вдалеке от столицы, то этой организации тоже может показаться, что невозможно повлиять на политику, которая делается в столице. Однако почта работает, и стоимость пересылки писем внутри страны может не зависеть от расстояния. А для политиков иногда бывает важен аргумент обращения общественности «из регионов».

Ваши ранее наработанные контакты со СМИ, с местными политиками разных уровней являются чрезвычайно важным ресурсом. Как минимум, эти контакты можно использовать для освещения ваших писем в СМИ или для того, чтобы политики подписывали и посылали подготовленные вами письма по поводу РКБТ в соответствующие органы власти.

Если вы занимаетесь профилактикой или помощью бросающим курить, то наработанный вами опыт, примеры, аргументы - это тоже ресурс, который можно использовать в работе, нацеленной на продвижение Рамочной Конвенции в вашей стране. Опыт Вашей работы вы сможете использовать, чтобы показать значение Рамочной Конвенции именно для вашей страны, вашего города или региона.

9. Каких ресурсов нам не хватает, что нам требуется развить

Разумеется, нам может недоставать очень многого - денег, людей, помещений, техники, навыков. Как и при постановке любой другой задачи, мы можем решить, что недостающими ресурсами являются навыки работы со СМИ или контакты с влиятельными политиками, и наметить пути преодоления этих недостатков.

Иногда бывает, что при контакте с политиками или общественниками они спрашивают вас, чем они могут быть полезными, и нередко мы теряемся или просим их о том, чего они сделать не могут (например, дать денег). Но если вы предложите им подготовить или подписать письмо в поддержку РКБТ, то в случае ее подписания Вы сможете указать на это как на пример удачного сотрудничества и использовать этот факт для углубления контактов (вплоть до предоставления вам финансирования).

Как сама Рамочная Конвенция предоставляет всем, кто занимается контролем над табаком, множество новых ресурсов, так и включение в процесс работы по продвижению Рамочной Конвенции может для некоторых организаций стать источником новых перспектив, новых подходов к решению ранее не решавшихся проблем.

10. Первый шаг: с чего мы начнем?

Очевидно, что если вы только собираетесь проверить свои силы в том, как можно поспособствовать подписанию и ратификации Рамочной Конвенции вашей страной, то первое, что необходимо сделать, - это выяснить, на какой стадии находится данный процесс, и определить, где может быть точка наиболее эффективного приложения ваших усилий.

11. Оценка: как мы узнаем, что это работает

В любом крупном путешествии нужно время от времени сверять курс. Стратегию нужно уточнить, заново рассмотрев все вышеуказанные вопросы (например, с нужной ли аудиторией мы работаем). Очень важно оказаться способным уточнять свои действия в середине пути и отказываться от тех из них, которые не работают.

Давайте будем обмениваться сообщениями о достигнутых результатах и искать пути осуществления дальнейших шагов вместе.