Ресурсный центр по контролю над табаком
Tobacco control resource centre

КРАТКИЙ КОММЕНТАРИЙ К ТЕКСТУ ПРЕДСЕДАТЕЛЯ ДЛЯ МОП-5

АВГУСТ 2002 ГОДА

АЛЬЯНС РАМОЧНОЙ КОНВЕНЦИИ (АРК)

Потребление табака остается наибольшей причиной преждевременных смертей и болезней. Во всем мире ежегодно 4 миллиона человек умирает в результате вызванных табаком болезней. С тех пор как в октябре 1999 года начались переговоры относительно Рамочной Конвенции по Контролю над Табаком (РККТ), более 11 миллионов человек умерло от связанных табаком болезней. РККТ может стать решающим средством преодоления этой глобальной эпидемии, а Текст Председателя является важной вехой в ее развитии.

ЧТО ДОЛЖНА СТРЕМИТЬСЯ ДОСТИЧЬ РККТ

РККТ охватывает много различных мер контроля над табаком, и каждая из них имеет свое обоснование для включения в договор. Члены Альянса Рамочной Конвенции (АРК) полагают, что РККТ должна:

1. Определить ясные, обязательные для исполнения правила, касающиеся тех трансграничных проблем контроля над табаком, которые могут быть решены только путем международных соглашений;

2. Представить заявление об общем намерении, одобрении и пути осуществления научно обоснованных наилучших практических образцов мер национальной политики контроля над табаком, не имеющих трансграничных последствий, которые могут быть решены только на международном уровне. РККТ должна также дать возможность странам быстро осуществить новые стратегии контроля над табаком, как только они разработаны;

3. Создать рамки для международного наращивания ресурсов и сотрудничества в контроле над табаком;

4. Создать здравые минимальные стандарты, и инициировать процессы, которые развивают договор за пределы начального соглашения, усиливая, таким образом, возможности, глубину и качество международного контроля над табаком с течением времени; и

5. Прежде всего … не причинять вреда. РККТ не должна оставлять плохо разработанные регулирующие меры или подчинять защиту здоровья коммерческим интересам.

ПОЛНАЯ ОЦЕНКА ТЕКСТА ПРЕДСЕДАТЕЛЯ

Мы полагаем, что все согласны с тем, что Председатель упростил и разъяснил проблемы, стоящие теперь перед ведущими переговоры лицами, и тем самым очень продвинул переговоры вперед. Многие пункты Текста Председателя ясны и правильны, и мы уверены, что они сформируют часть договора, который окончательно будет одобрен в мае 2003 года. Однако текст все еще не отражает стремления многих Государств (выраженные на заседаниях Рабочих Групп МОП) или же стремлений Генерального директора ВОЗ, когда она инициировала процесс договора в 1999 году. И к тому же он все же не соответствует масштабам проблемы, которой стремится быть адресованным. Кроме того, текст содержит ряд слабостей и упущений, которые, если ими не заняться, значительно подорвали бы эффективность РККТ в продвижении международного контроля над табаком.

Государства должны иметь в виду, что плохо разработанная РККТ будет использоваться табачной индустрией в качестве мощного аргумента против усиления внутреннего законодательства. Поэтому важно, чтобы РККТ предлагала сильные минимальные стандарты, которые не могут быть неверно истолкованы как максимальные или «идеальные» стандарты. Обязательства согласно Конвенции не должны быть оформлены таким образом, чтобы они могли стать барьерами для принятия или выполнения более эффективных мер контроля над табаком.

Некоторые недостатки в новом Тексте Председателя будет просто устранить, в то время как другие будут требовать существенного творчества и политической воли Государств. Наша общая оценка заключается в следующем:

ЧЕТЫРЕ ГЛАВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ, ТРЕБУЮЩИЕ ПОПРАВОК

В своем письме, сопровождающем новый Текст, Председатель справедливо попросил государства «сосредоточиться на общем обсуждении ключевых проблем, которые абсолютно необходимо отразить в заключительном тексте». Именно в таком духе мы отправляем эти комментарии Государствам на их рассмотрение. Наша цель состоит в том, чтобы осветить те проблемы, которые важны для формирования заключительного текста и относительно которых имеется широкое согласие среди неправительственных организаций, что они требуют изменений. Мы привлекаем внимание к проблемам в тексте в четырех определенных областях: конфликты между международной торговлей и здравоохранением, упаковка и маркировка, реклама и незаконная торговля табачными изделиями.

1) ЗДОРОВЬЕ И ТОРГОВЛЯ - СТАТЬИ 2, 4 и 15

Текст Председателя в некоторой степени исходит из подчиненности РККТ торговым соглашениям. Но протоколы предыдущих заседаний переговоров показали, что этот подход разделяет лишь малое число наций, и они не смогли представить убедительного обоснования в его поддержку. Делегации многих стран выразили мнение, что РККТ должна поставить заботу о здоровье выше торговых интересов, но их взгляды были проигнорированы в данном тексте.

В то время как АРК не пропагандирует протекционизм и торговую дискриминацию в качестве политической меры контроля над табаком, важные меры, которые обоснованы интересами здоровья, такие как большие предупреждения на пачках, запрет вводящих в заблуждение терминов типа «легкие» и «низкосмолистые», являются в настоящее время предметом юридических угроз со стороны табачной промышленности. Соглашения, разработанные для содействия торговле, обычно используются табачной индустрией, чтобы оказать «замораживающее действие» на правительства, которые не могут или не хотят рисковать юридическими трудностями, связанными с торговыми спорами. Поэтому нет никакого оправдания для включения этой слабости в договор, который стремится укреплять здоровье.

Повышенная критичность, с которой торговые соглашения относятся к ограничивающим торговлю мерам, может быть приемлем как общее правило для полезных изделий, но это не применимо к табачным изделиям. Очень важно, чтобы РККТ подтвердила, что табачные изделия уникально вредны и что забота о здоровье должна иметь первостепенную важность в рассмотрении потенциальных конфликтов между РККТ и другими международными соглашениями. Этот подход исходит из известной практики развития определенных правил управления торговлей других вредных или опасных изделий, таких как стрелковое оружие, опасные отходы, пестициды, уничтожающие озон химикалии и т.д. В тексте необходимо сделать четыре главных изменения:

1. Удалить Статью 2.3. Фундаментальные правила, разрешающие конфликты, которые возникают, когда стороны подчинены двум противоречивым соглашениям это: (a) lex specialis - соглашения специфического плана имеют приоритет по отношению к соглашениям общего плана; и (б) lex posterior - позже принятое соглашение имеет приоритет. По обсужденным выше причинам, нет никаких оснований отменить эти правила, чтобы сделать РККТ подчиненной всем другим соглашениям, как это сделано в Статье 2.3.

2. Удалить Статью 4.5. Это положение фактически подчиняет РККТ торговым соглашениям и подчиняет заботу о здоровье интересам устранения дискриминации в торговле табаком. Отсутствие дискриминации в торговле имеет важное значение, пока это касается торговли полезными изделиями. Однако, в отношении торговли табачными изделиями, здоровье должно иметь первостепенную важность.

3. Удалить Статью 15.2. Это положение придавало бы более высокий приоритет отсутствию дискриминации в торговле табачными изделиями, чем установлению эффективных мер, которые бы гарантировали получение более 25 миллиардов долларов правительственных доходов, сохраняли жизни от потребления табака и способствовали борьбе с организованной преступностью, отмыванием денег и терроризмом.

4. Добавить пункт о «невмешательстве» и формулировки, утверждающие превосходство РККТ в связанных с табаком конфликтах между сторонами РККТ:

Стороны соглашаются принять все необходимые меры, чтобы гарантировать, что ни один человек, действующий от их имени не должен пытаться: (a) отменить, ослабить, подорвать или иначе вмешиваться в меры контроля над табаком принятые или рассматриваемые в другом Государстве, или (b) способствовать экспорту табака или потреблению табака в другом Государстве.

В случае конфликта между этим Соглашением или любым из его Протоколов и любого другого международного соглашения, это Соглашение и его Протоколы должны пользоваться приоритетом.

Торговые соглашения могут иметь свойство плодить слабые стандарты (как это произошло с методологией Международной Организации Стандартизации), и превращение таких стандартов в максимальные, а не минимальные. По этой причине существенно необходимо сохранить Статью 2.1, которая гарантирует, что предпринятые согласно РККТ меры являются минимальными (а не де факто максимальными) стандартами.

2) УПАКОВКА И МАРКИРОВКА - СТАТЬЯ 11

Упаковка и маркировка важны для здравоохранения, потому что это подкрепляет фундаментальное право потребителей знать о том, что они покупают, быть предупрежденными относительно его опасностей, и не быть введенными в заблуждение изготовителем. В той степени, в которой «информированный выбор» может существовать для вызывающего зависимость изделия, которое убивает половину его долговременных пользователей, информация на упаковке и маркировке является необходимым компонентом эффективного ознакомления с основными просветительскими сообщениями о здоровье. Это является важной проблемой для РККТ, потому что требования упаковки и маркировки должны налагаться на изделия, которыми торгуют в международном масштабе, и может вызывать конфликты с утверждениями изготовителей табака о правах интеллектуальной собственности, торговых марок и других заявленных прав. РККТ должна поэтому установить и гарантировать высокий уровень защиты потребителя и здоровья. В тексте необходимы четыре главных изменения:

1. Большая ясность необходима в секциях 11.1 (c) и 11.1 (d). Различные предупреждения и сообщения, указанные в этих статьях должны быть отделены, и каждое указано в его собственном параграфе. Это придаст тексту необходимую ясность.

2. Спорная проблема заключается в том, сколько места на пачке должно быть отведено предупреждениям. Статья 11 должна сделать ясное обязательство предоставлять не менее 50 % каждой из основных сторон упаковки для предупреждений и информирования потребителя, и должно быть пояснено, что это - минимум, а не потолок.

3. Удалить надпись, указывающую «запрещено для продажи несовершеннолетним», содержащуюся в 11.1.d. Это оказало бы обратное воздействие, сделав курение кажущимся более «выросшим», «обрядом перехода ко взрослому состоянию», и потому более привлекательным для молодых людей. Это положение нанесет вред, если оно будет сохранено.

4. Текст должен очень тщательно обращаться с вводящими в заблуждение терминами, поскольку они часто являются важными торговыми марками для табачных компаний. Статья 11.1.b должна быть дополнена, чтобы полностью запретить такие термины как «легкие» и «низкосмолистые», и не вынуждать каждую сторону доказывать, что такие термины ложны и вводят в заблуждение. Главный смысл заключения международного договора состоит в том, что он должен установить международные стандарты для международной промышленности. Для других заявлений относительно здоровья, которые делаются в отношении табачных изделий, самый безопасный подход состоит в том, чтобы запретить указывать все имеющие отношение к здоровью сведения на табачной упаковке, если они не одобрены компетентным органом здравоохранения, который имеет все полномочия для такого регулирования.

3) РЕКЛАМА - СТАТЬЯ 13

Табачная реклама является главным «вектором» связанных с табаком болезней, и ее устранение может существенно уменьшить потребление табака, что спасет миллионы жизней в XXI столетии. В мае 1990 года Всемирная Ассамблея Здоровья единодушно приняла резолюцию о табачных проблемах, призывавшую «к все большим ограничениям и совместным действиям, чтобы, в конечном счете, устранить любую прямую и косвенную рекламу, продвижение товара и спонсорство, касающиеся табака « (WHA43.16). К сожалению, в Тексте Председателя мало что сделано для дальнейшего продвижения этого согласия. В тексте необходимы три основных изменения:

1. В Статье 13.c должен быть определен надлежащий запрет на трансграничную рекламу. Это действительно международная проблема и она должна быть должным образом решена в РККТ с ясными правилами. Чтобы добиться этого, следует дать ясное определение трансграничной рекламы, и определить срок (например, через три года после вступления Конвенции в силу), к которому она была бы постепенно устранена.

2. Удалить Статью 13.e. Направленность Статьи 13.e на «ограничения» (неэффективные) при рекламе «направленной» (невозможно доказать) на «уязвимые группы» (излишняя ограниченность) является крупным шагом назад, ибо поощряет неэффективные средства контроля и неосуществимый режим. Это является основным примером того, где Текст Председателя нанес бы фактический вред, если он будет согласован в нынешнем виде. Страны уже пробовали предотвращать рекламу «направленную» на определенные группы населения, и обнаружили, что это невозможно. Не следует поощрять другие страны тащиться по тому же самому пути.

3. Текст должен подтвердить, что единственной мерой в отношении рекламы табака, эффективность которой убедительно доказана, является полный запрет. Учитывая, что некоторые стороны не могут подписаться под такой мерой из-за реальных (или мнимых) конституционных ограничений, это может быть достигнуто двумя способами:

a. Принять в Конвенции язык, который выразится в общем обязательстве запретить рекламу табака до такой степени, которую позволят ограничения, налагаемые местной конституцией.

b. Определить модель запрета рекламы в протоколе.

4) ТАБАЧНАЯ КОНТРАБАНДА И НЕЗАКОННАЯ ТОРГОВЛЯ - СТАТЬЯ 15

Незаконная торговля табачными изделиями ежегодно обходится правительствам в более чем 25 миллиардов долларов и вносит вклад в ухудшение здоровья, снижая цену табачных изделий и подрывая политику налогообложения табака. Она также поддерживает отмывание денег, торговлю наркотиками, организованную преступность и терроризм. Проблема почти полностью является трансграничной, но Текст Председателя не предлагает адекватного ответа ни в смысле общих устремлений, ни в смысле точно детализированного текста.

В настоящее время производители табака и оптовые торговцы не имеют никаких стимулов для принятия мер против контрабанды и, в то же время, у них есть мощные стимулы содействовать контрабанде в целях коммерческой и политической выгоды. Мы поэтому предлагаем обоюдный подход:

На проведенной в июле 2002 года Международной Конференции по Незаконной Торговле Табаком (МКНТТ), спонсированной правительством США, на рассмотрение было представлено много идей, которые в совокупности могли бы создать основу надлежащих мер против контрабанды табака. Необходимы три главных изменения:

1. Признание того, что, учитывая широту и глубину мер обсуждавшихся на МКНТТ, они, вряд ли могут быть включены в основной текст Конвенции на этой последней стадии. Поэтому, протокол о контрабанде табака должен разрабатываться параллельно с Конвенцией. Конвенция должна воплотить принципы, которые в протоколе будут развиты в определенный операционный язык. В Конвенцию следует включить новый параграф, формулирующий принцип, который подкрепил бы такой протокол.

2. Движение табачных изделий должно стать поддающимся проверке в каждом пункте цепочки распределения с отложенной уплатой налогов. Чтобы достичь этого, Статья 15.3.a должна быть дополнена установлением режима прослеживания и отслеживания, детали которого могут быть определены в протоколе. Надлежащие определения «прослеживания» и «отслеживания» также будут необходимы. Маркировка конечного рынка или другие виды маркировки, указанные в Статье 15.3.b важны, как они обязали бы табачную индустрию еще во время производства указывать направление их изделий на конечный рынок.

3. Должно уделяться больше внимания обеспечению безопасности цепи распределения, так, чтобы власти знали, когда и где перемещаются табачные изделия. Это можно сделать, дополнив Статью 15.5.d, тем, что она относится ко всем табачным изделиям временно находящимся в транзите без уплаты пошлин, а не только к беспошлинным продажам, принимая во внимание ожидающееся решение об отмене беспошлинных продаж. В ходе МКНТТ, делегаты говорили, что Роттердамская Конвенция о движении опасных веществ может служить в качестве полезной модели. Она включает в себя уведомление и процедуру согласования для экспорта к заключительному адресату.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Как Председатель переговоров красноречиво выразился в ходе МОП-4, цель консенсуса - это хорошая цель, но она не должна достигаться за счет общественного здоровья. Ясно, что есть множество путей достижения той же самой цели, и Государства имели и продолжат иметь законные разногласия по вопросу о том, как составить договор, который укрепляет здоровье и способствует контролю над табаком. Однако имеется очень небольшое количество Государств, которые не желают видеть значимый договор в области контроля над табаком. Любой «консенсус», которой включал бы эти стороны, будет иметь ограниченную ценность в содействии укреплению здоровья. Одна из наиболее важных и ободряющих особенностей нового Текста Председателя - это предложение о правиле по поводу вступления в силу (Статья 36). Оно требует относительно малого числа сторон (30), чтобы ратифицировать РККТ прежде, чем договор вступает в силу. Поэтому большое количество прогрессивных государств, которые хотят сильной и значимой РККТ, должны быть готовы к тому, чтобы использовать свое большинство для создания такого договора, который они хотят, и ввести его в силу.