Ресурсный центр по контролю над табаком
Tobacco control resource centre

АЛЬЯНС РАМОЧНОЙ КОНВЕНЦИИ (АРК)* 

Отклик на текст Председателя для МОП-6

Январь 2003 года

С тех пор, как ведутся переговоры о Рамочной Конвенции о Контроле над Табаком (РККТ), начавшиеся в октябре 1999 года, более 13 миллионов человек умерло от связанных с табаком болезней. РККТ представляет собой беспрецедентную возможность добиться международного согласия о том, какие инициативы необходимы для снижения тревожащих уровней смертей и болезней, вызываемых табачными изделиями.

Шестой и последний раунд переговоров о РККТ является последней возможностью для правительств обсудить Конвенцию, которая действительно защитит здоровье общества и явится соответствующим ответом на катастрофу в области здравоохранения, к которой она адресуется. Эту возможность нельзя растрачивать попусту. При всем нашем уважении к намерению Председателя найти консенсус среди всех Государств-членов, существует опасность сделать слишком много уступок, чтобы добиться его, особенно когда явное большинство делегаций выступает за договор с сильными положениями. Консенсусный договор, который отражает желания небольшого количества государств-членов, не будет способствовать здоровью общества и станет плохой услугой для стран, которые участвовали в переговорах в духе доброй воли.

Государства-члены должны также учитывать, что слабая РККТ будет использована табачной индустрией в качестве мощного аргумента против сильного законодательства в отдельных странах. Поэтому очень важно, чтобы РККТ продвигала сильные минимальные стандарты, которые не смогут быть неверно истолкованы в качестве максимальных или «идеальных» стандартов. Обязательства в рамках Конвенции не должны представляться таким образом, чтобы они стали барьерами для выполнения или введения более эффективных мер контроля над табаком. Превыше всего, РККТ не должна наносить вред. Она не должна сохранять плохо разработанные регулятивные меры или же подчинять защиту здоровья общества коммерческим интересам. 

ПЕРЕСМОТРЕННЫЙ ТЕКСТ ПРЕДСЕДАТЕЛЯ

С точки зрения здоровья общества, в пересмотренной версии Текста Председателя достигнут прогресс в некоторых областях, но при этом произошло отступление в других. Текст все еще не отражает ожиданий большинства делегаций, выраженных в ходе предыдущих сессий МОП. Он не является и адекватным ответом на тот масштаб проблем, к которому он намерен обратиться. Кроме того, текст содержит целый ряд слабостей и упущений, которые, если их оставить без внимания, могут серьезно ослабить его эффективность. Особо заметными среди них являются очень слабые формулировки положений о рекламе табака, отсутствие запрета таких вводящих в заблуждение терминов, как «легкие» и «мягкие», а также отказ включить положения, защищающие решения, воплощаемые в рамках РККТ, от ослабления с помощью международных торговых соглашений. Слабые положения в отношении пассивного курения также вызывают серьезную озабоченность – призывая к неопределенной «защите» от подверженности дыму, что противоречит многочисленным научным данным о том, что любая «защита», не включающая устранения табачного дыма из общественных мест, является неэффективной, так как дым представляет серьезную опасность при любом уровне подверженности ему. В тексте также не удалось положить конец возмутительной практике правительственных субсидий на выращивание табака, наносящей ущерб фермерам развивающихся стран; он содержит непрактичные и запутанные положения о торговых автоматах, а также не определяет срок, в течение которого должны быть прекращены беспошлинные продажи. Также по всему тексту наблюдается явная неопределенность в отношении обязательств. Ниже приведены некоторые части текста, которые нуждаются в улучшении:

РЕКЛАМА – СТАТЬЯ 13

Табачная реклама является основной «направляющей» связанных с табаком болезней, и ее устранение могло бы существенно снизить уровни потребления табака – спасая миллионы жизней в 21 веке. В мае 1990 года Всемирная Ассамблея Здравоохранения единогласно одобрила резолюцию по табачным вопросам, призывающую к “все большему ограничению и последовательным действиям по полному в конечном итоге устранению всех форм прямой и непрямой рекламы, пропаганды и спонсорства, касающихся табака.”² Прискорбно, но спустя 13 лет (включая более трех лет интенсивных переговоров о РККТ) в новом Тексте Председателя не сделано ничего, чтобы продвинуть это общее мнение, ни даже отразить ход обсуждения на МОП-5.

Статья 13 вызывает чрезвычайное разочарование, так как она игнорирует мнение большинства в поддержку полного запрета рекламы, которое было широко и красноречиво выражено в ходе всего процесса РККТ. И хотя мы приветствуем усилия по поиску приемлемого для всех текста, государствами-членами были предложены гораздо более творческие формулировки, которые подходят тем странам, у которых есть легитимные конституционные ограничения, но при этом сохраняют принцип полного запрета рекламы как наилучшего доказанного научными данными подхода. В нынешней формулировке Статья 13 разрушила существенный консенсус, который был выражен в ходе МОП5 в поддержку полного запрета. Мы призываем многие делегации, которые настаивали на полном запрете на ранних сессиях МОП, повторить это в ходе МОП-6.

Поддерживая «ограничения» рекламы и делая введение всестороннего запрета необязательным, текст несет опасность придания официального одобрения частичным ограничениям, тогда как научные данные, представленные Всемирным Банком и другими организациями, заключаются в том, что всесторонние запреты наиболее эффективны в снижении уровней потребления.³ Частичные запреты или «ограничения» просто позволяют использовать рекламный бюджет в тех формах, которые не запрещены или не ограничены. Хуже того, единственные предлагаемые ограничения относятся к «ложной и вводящей в заблуждение» табачной рекламе. Это накладывает на стороны бремя доказывать, что такая реклама является «ложной и вводящей в заблуждение» – в практическом применении это приведет к таким узким ограничениям, которые станут фактически бессмысленными. Кроме того, нужно ввести эффективное положение о трансграничной рекламе. Мы предлагаем следующие изменения в Статью 13:

1) Статья 13 должна включать вводное предложение о том, что Стороны признают, что всесторонние запреты рекламы являются эффективными в снижении потребления табака, а частичные запреты оказались неэффективными. Подобные формулировки преамбулы присутствуют в Статьях 6.1, 7 и 15.1. Она может читаться следующим образом: “Стороны признают, что реклама повышает потребление, что всесторонние запреты рекламы являются эффективными и важными средствами в снижении потребления табака, а частичные запреты, как было показано, оказывают малое воздействие на потребление”.

2) Статья 13. 4 должна быть дополнена. Обязательство устранить трансграничную рекламу должно быть включено в РККТ, а не отложено в протокол. Все меры по контролю трансграничной рекламы требуют международного сотрудничества. Необходимо включить четкое определение трансграничной рекламы и конкретный срок (например, через три года после вступления в силу), в течение которого она была бы постепенно прекращена. 

УПАКОВКА И МАРКИРОВКА  – СТАТЬЯ 11

Упаковка и маркировка важны для здоровья общества, потому что они должны обеспечивать фундаментальное право потребителей знать, что они покупают, быть предупрежденными об опасностях этого и не быть обманутыми производителем. Хотя новый Текст Председателя был существенно улучшен, он все еще не достиг адекватного подхода к использованию таких вводящих в заблуждение описательных терминов как «легкие» и «мягкие». Кроме того, необходимо некоторое усиление формулировок, предписывающих медицинские предупреждения: 

1) Дополнить Статью 11.1.a. в отношении таких вводящих в заблуждение терминов как “легкие” и “низкосмолистые”. В том виде как оно написано, это накладывает нетерпимое регулятивное бремя на многие Стороны, особенно развивающиеся страны, заставляя каждую сторону определять, являются ли такие термины «ложными, вводящими в заблуждение или обманчивыми», хотя наука ясно показала, что они действительно являются таковыми. Всестороннее дополнение к этой части читалось бы следующим образом: “(1) термины «низкосмолистые», «легкие», «ультра легкие», “мягкие» и подобные им термины [детализированные в Приложении X] не используются ни на какой единичной пачке или упаковке табачных изделий; (2) тексты, названия, торговые марки, фигурные или иные знаки, предполагающие, что конкретное табачное изделие менее вредно, чем другое, не должны использоваться на упаковке табачных изделий; (3) Исключения из части 2 будут применяться только в том случае, если компетентные органы Сторон конкретно разрешат их использование.”

2) Модифицировать Статью 11.1.c по следующим трем пунктам: Ввести минимальный размер предупреждения 50%: Общая эффективность предупреждений на пачках возрастает по мере увеличения их размера. В ходе МОП-5 была выражена широкая поддержка предложению о том, чтобы минимальный размер составлял 50%, а не 30%.⁴ Кроме того, предупреждения должны охватывать 50% «основных демонстрационных поверхностей» пачки, а не “основной демонстрационной площади” (как предложено в тексте), так как последнее можно истолковать как включающую только переднюю сторону пачки вместо как передней, так и задней.

Модифицировать 11.1.c. чтобы там было написано “медицинские предупреждения и другие обязательные надписи”, позволяющее использовать немедицинские послания, что даст странам больше гибкости в типах сообщений, используемых для предотвращения курения. ⁵

В Статье утверждается, что в обязательном медицинском предупреждении следует описывать «вредное воздействие потребления табака». Это слишком узко и должно быть удалено. Это не только исключает немедицинские сообщения, но нынешняя формулировка не охватывает и сообщений о вреде подверженности табачному дыму.

Дополнить 11.1.c таким образом, чтобы использование картинок или пиктограмм требовалось, по крайней мере, на некоторых (но не обязательно всех) посланиях меняющихся серий. Использование картинок чрезвычайно важно в качестве средства усиления эффективности предупреждений на пачках, особенно в странах с высокими уровнями неграмотности или где курильщики уже хорошо знакомы с только текстовыми предупреждениями.

3) Дополнить Статью 11.2 относительно информации о составляющих табачных изделий и компонентах табачного дыма. В том виде, как это написано, потребуется нанесение на пачку информации, касающейся составляющих табачных изделий и компонентов табачного дыма. Результатом включения такого положения в РККТ может стать поощрение стран включать списки поступающих количеств смолы, никотина и, возможно, других веществ. Это приведет к тому, что многие страны выберут уже показавшую свою некорректность методику испытаний ISO, которая серьезно обманывает потребителей. Пункт должен подчеркнуть значимую потребительскую информацию о составляющих табачных изделий и компонентах табачного дыма, которая не показывает и не подразумевает, что одно изделие безопаснее другого.

ТОРГОВЛЯ

Мы приветствуем удаление трех ранних положений (Статьи 2.3, 4.5 и 15.2), которые недвусмысленно подчиняли РККТ другим международным соглашениям. Удаление этих Статей является шагом в направлении создания договора, который ставит защиту общественного здоровья выше коммерческих интересов. Тем не менее, текст все еще не отражает мнение, выраженное большинством делегаций на МОП-5, что РККТ должна ясно выразить, что забота о здоровье общества имеет относительно большую важность, чем торговые интересы табачной индустрии.

Важные меры, вполне оправданные с точки зрения здоровья, такие как большие предупреждения на пачках и запрет обманчивых терминов, таких как «легкие» и «мягкие», в настоящее время находятся под юридической угрозой со стороны табачной индустрии. Молчание по вопросу взаимосвязи этого договора с другими договорами РККТ без необходимости создает двусмысленность, которая может в полной мере эксплуатироваться юристами табачной индустрии. Этот договор должен быть защищен от этой юридической тактики с помощью формулировок, которые ясно указывают, что Стороны выражают намерение, чтобы РККТ управляла вопросами, к которым она адресуется, и что другие соглашения следует интерпретировать так, чтобы они согласовывались с РККТ. Мы предлагаем следующие изменения:

1) Текст следует дополнить пунктом о «невмешательстве», который не позволит Сторонам подрывать меры контроля над табаком в других странах, а также формулировки, разъясняющие право Сторон принимать меры контроля над табаком при отсутствии научной определенности в отношении эффективности таких мер.⁶

2) В Статью 2.1 нужно внести изменения, удалив запутывающее требование о том, что меры контроля над табаком должны “соответствовать международному праву, чтобы лучше защищать здоровье человека». Эти условия не являются необходимыми в данном контексте и могут только вызвать недоразумения. Первое условие не нужно, потому что любая мера, не соответствующая международному праву, всегда может быть юридически оспорена, и установление данного факта не нуждается в дополнительных формулировках. Второе условие не нужно, потому что меры контроля над табаком, по определению этого термина в РККТ, ограничены теми, целью которых является защита здоровья общества.

КОНТРАБАНДА И НЕЗАКОННАЯ ТОРГОВЛЯ ТАБАКОМ – СТАТЬЯ 15

Незаконная торговля табачными изделиями ежегодно обходится правительствам в сумму, превышающую 25 миллиардов долларов, и способствует ухудшению здоровья, упрощая доступ к дешевым сигаретам и подрывая политику налогообложения табака. Она также способствует отмыванию денег, торговле наркотиками, организованной преступности и терроризму. Проблема является почти полностью трансграничной. В настоящее время производители и оптовые торговцы табаком не имеют стимулов защищаться от контрабанды. Наоборот, у них есть мощные стимулы способствовать контрабанде для коммерческой и политической выгоды.

В ходе МОП-5 был почти достигнут консенсус в отношении текста. Этот текст включает потенциально сильные обязательства, но имеющие очень общий характер. Разработка протокола сделает эти обязательства конкретными, значимыми и обеспечит их совместимость между странами. В протоколе можно конкретизировать минимальные требования к мерам контроля, используемой документации и обратиться к вопросу о взаимном содействии и сотрудничестве между Сторонами в действиях против незаконной торговли табаком. Переговоры о протоколе должны начаться без промедления и получить политический импульс в резолюции Всемирной Ассамблеи Здравоохранения в мае 2003 года. 

ВЫВОДЫ

Страны, которые выступают за сильную Конвенцию, должны отказаться участвовать в консенсусе, который будет слишком слабым. Усилия найти консенсус должны иметь «дно», ниже которого те, кто работал для достижения значимого договора, не позволят тексту утонуть. Большое количество прогрессивных государств, которые хотят сильной и значимой РККТ, должны быть готовы использовать свое большинство, чтобы защитить такой договор, которого они хотят, и ввести его в силу. Альянс Рамочной Конвенции рассчитывает на плодотворную работу с Государствами-членами и с Председателем в предстоящем месяце по созданию основанной на научных данных РККТ, которая защитит здоровье общества. 

Примечания

¹ АРК в настоящее время состоит из 180 организаций из более 70 стран. Полный список членов см. http://www.fctc.org/mlist.shtml  
Альянс Рамочной Конвенции со времени начала переговоров о РККТ работает вместе с правительственными делегатами для создания сильной и эффективной РККТ, которая основана на научных данных и защищает и укрепляет здоровье общества. Этот отклик на пересмотренный текст Председателя вместе с особыми рекомендациями АРК по тексту, касающимися торговли, упаковки и маркировки, рекламы и контрабанды,можно найти в Интернет по адресу: http://www.fctc.org/jointstatements.shtml .

² (WHA43.16). http://www5.who.int/tobacco/page.cfm?tld=43

³ На основании данных современных исследований, Всемирный Банк недавно пришел к выводу, что «запреты рекламы оказываются эффективными, но только если они являются всесторонними, охватывающими все средства массовой информации и любое использование торговых марок и эмблем». Однако если правительства запрещают табачную рекламу только в одном или двух видах средств массовой информации, индустрия просто перераспределяет свои рекламные расходы, без какого-либо воздействия на общее потребление. Всемирный Банк, Сдерживание эпидемии. Правительства и экономическая подоплека контроля над табаком (Вашингтон: Всемирный Банк, 1999).

⁴ Директива Европейского Сообщества уже требует, чтобы предупреждения, включая рамку, были, в среднем, не менее 45% передней и задней основных сторон пачки.

⁵ Например, в некоторых культурах, послание, касающееся курения и религии, может стать особенно эффективным, тогда как во многих странах немедицинское предупреждение, подчеркивающее высокую стоимость курения (например, «Бросай курить, экономь деньги»), стало бы эффективным посланием как часть меняющейся серии.

⁶ Такой пункт можно изложить так: «Стороны соглашаются предпринять все необходимые меры, чтобы гарантировать, что ни одно лицо, действующее от их имени, не будет пытаться: (a) отменить, ослабить, подорвать или иным образом вмешаться в меры контроля над табаком, принятые или рассматриваемые в другом Государстве или (b) пропагандировать экспорт или потребление табака в другом Государстве». АРК также рекомендует включение формулировок, указывающих, что отсутствие полной научной определенности в отношении воздействия табака или эффективности отдельных мер контроля над табаком не должно использоваться в качестве причины отложить введение таких мер или оспаривания мер контроля над табаком, предпринятых другими Государствами. Такой подход уже включен в многочисленные многосторонние экологические соглашения, включая Декларацию Рио об Окружающей Среде и Развитии, Картахенский Протокол о Биобезопасности и другие. Для полного объяснения предложенных формулировок см : http://www.fctc.org/INB3brief_trade.pdf