Ресурсный центр по контролю над табаком
Tobacco control resource centre

Бюллетень КОНТАКТ - тематический выпуск №19

май 2006 года

Закон о контроле над табаком в Украине

Часть 2. Анализ содержания закона Украины
(сильные и слабые стороны, возможности улучшения)

Содержание

Введение

Ранее мы уже рассказывали об истории законодательства по контролю над табаком в Украине (см. Закон о контроле над табаком в Украине. Часть 1. Как принимался закон). Эта история продолжилась в 2006 году. С одной стороны, 15 марта 2006 года Верховная Рада Украины наконец-то ратифицировала Рамочную Конвенцию по борьбе против табака. С другой стороны, принятый 22 сентября 2005 года Верховной Радой Украины закон «О мероприятиях по предупреждению и уменьшению употребления табачных изделий и их вредного влияния на здоровье населения», к сожалению, был существенно ослаблен в результате принятия Верховной Радой Украины 9 февраля 2006 года поправок к этому закону. С обновленным текстом закона (включая те положения, которые были внесены или исключены поправками) можно ознакомиться на сайте Ресурсного центра (русский язык) и Коалиции «За свободную от табачного дыма Украину» (украинский язык).

Необходимо также отметить, что параллельно с данным законом существует закон «О государственном регулировании производства и оборота спирта этилового, коньячного и плодового, алкогольных напитков и табачных изделий», некоторые нормы которого явно пересекаются с нормами рассматриваемого закона «О мероприятиях по предупреждению и уменьшению употребления табачных изделий и их вредного влияния на здоровье населения» (далее именуемого Закон – с заглавной буквы, а цитируемые действующие положения Закона будут выделяться жирным курсивом), что придется учесть при анализе законодательной ситуации с контролем над табаком в Украине.

В данном материале будет представлен анализ содержания закона, но не постатейно, а по направлениям контроля над табаком. Это сделано для облегчения работы тех, кто в силу должностных обязанностей или общественного призвания занимается вопросами контроля над табаком и кто обычно специализируется на одном или нескольких видах деятельности. Им бывает непросто отыскать в разных законодательных документах положения, которые имеют прямое отношение к их непосредственной работе, а данном материале положения из разных статей сведены в один раздел.

Защита воздуха от табачного дыма

Запрет курения в общественных и на рабочих местах

В статье 13 Закона сказано: «Запрещается курение табачных изделий на рабочих местах и в общественных местах, за исключением специально отведенных для этого мест».

Хотим обратить внимание, что в статье 1 Закона дано юридическое определение терминов «общественное место», «рабочее место», а также «курение табачных изделий»:

Наличие данных определений позволяет четче фиксировать, был ли нарушен закон или нет. Например, по мнению одних людей, остановка общественного транспорта является общественным местом, по мнению других – нет. Согласно закону, общественным местом считается лишь часть (части) здания, сооружения. Таким образом, если остановка оборудована крытым сооружением, то она будет считаться общественным местом, если же там просто висит объявление с расписанием движения транспорта – то нет. Аналогично подъезд одни считают общественным местом, другие – частной территорией владельцев жилого здания. В Законе принята первая точка зрения.

В статье 13 Закона сказано: «Законом могут устанавливаться и другие ограничения относительно мест употребления табачных изделий». Имеются в виду положения статьи 9 Закона, согласно которым «органы местного самоуправления… в границах соответствующей административно-территориальной единицы… определяют свободные от курения места».

Также нужно учесть существование закона «О государственном регулировании…», статья 15-2 которого гласит: «Органы местного самоуправления в границах соответствующей административной территории имеют право провозглашать свободные от курения зоны». В соответствии с этой нормой, например, горсовет Черкасс принял постановление «Об упорядочивании табакокурения в г. Черкассы», в котором, в частности, введен запрет курения на «остановках общественного транспорта и в ·50-метровой зоне вокруг них. Таким образом, местные органы власти обладают правом уточнять и расширять список общественных мест, где запрещено курение.·

Введенный Законом термин «рабочее место» вряд ли можно считать удачным, с точки зрения целей контроля над табаком, так как курение на открытом воздухе (работников сельского хозяйства, охраны и т.п.) может не представлять опасности для имущества и здоровья других людей. Также неясно, пребывает ли· работник «в процессе трудовой деятельности», когда он, например, находится в туалете.

Термин «рабочее место» требует более четкого определения, чтобы охватывать все закрытые помещения, в которых работник обязан или вынужден находиться в процессе трудовой деятельности, а также открытые места, в которых курение представляет непосредственную опасность (например, автозаправки, зона возле входных дверей в здание, где курение полностью запрещено и т.п.).

Термин «курение табачных изделий» представляется удачным, так как, указывает, что это «действия, которые приводят к сгоранию табачных изделий, в результате чего образуется табачный дым, который выделяется в воздух», а не просто процесс поглощения табачного дыма курильщиком. Принятая трактовка данного термина позволяет избежать ситуации, когда застигнутый с зажженной сигаретой курильщик оправдывается, что он «просто держит ее в руке или в пепельнице» или «не затягивается». С точки зрения Закона, первоочередное значение имеет факт загрязнения воздуха табачным дымом, и именно такие действия запрещает закон.

Выделение мест для курения

В статье 13 Закона сказано: «Владелец или уполномоченные им лица, либо арендаторы соответствующих сооружений, отдельных помещений обязаны отвести специальные места для курения, оборудованные вытяжной вентиляцией или другими средствами для удаления табачного дыма, а также разместить наглядную информацию о расположении таких мест и о вреде, который наносят здоровью человека курение табачных изделий или другие способы их употребления».

К сожалению, из текста Закона неясно, что именно обязательно должны сделать владельцы или арендаторы: отводить во всех случаях специальные места для курения либо оборудовать такие места в случае их отведения.

Первая трактовка этого положения (о том, что все владельцы и арендаторы обязаны иметь в своих помещениях места для курения) может быть доведена до абсурда, когда нужно выделять место для курения в детском саду или в арендуемой комнате площадью 10 кв. м.

Вторая трактовка об обязательных требованиях к специальному месту для курения представляется более обоснованной. В таком случае при выделении места для курения, в соответствии с Законом, владелец или арендатор должен выполнить три требования:

Эти требования важно учитывать, так как владелец или арендатор может объявить «местами для курения» все свои помещения, чего Закон не запрещает. Но в таком случае важно, чтобы владелец (арендатор) доказал, что все три вышеуказанных требования выполнены в отношении каждого из этих помещений.

К сожалению, в Законе не предусмотрены ни санкции к владельцам или арендаторам, не выполняющим нормы Закона, ни органы, обязанные контролировать выполнение этих норм. Представляется, что наибольшей компетенцией в данном вопросе обладают органы санитарно-эпидемиологической службы. Было бы целесообразно дополнить должностные обязанности работников этих органов работой по контролю мест для курения на предприятиях. Для этого нужно принять соответствующее распоряжение Минздрава, в котором, среди прочего, предусмотреть, что выделение мест для курения может происходить только по письменному разрешению органов санитарно-эпидемиологической службы.

Разделение на зоны, где можно и где нельзя курить

В части 3 статьи 13 Закона сказано: «В общественных местах для лиц, которые не курят, отводится не менее 50 процентов площади этих общественных мест, размещенной так, чтобы табачный дым не распространялся на эту территорию». Данная норма Закона вступает в силу с 1 июля 2006 года.

Данная норма первоначально касалась лишь заведений общественного питания, но затем почему-то была распространена на все общественные места. Буквально ее можно относить ко всем общественным местам, включая подъезды, стадионы, подземные переходы. В таком случае, с одной стороны, получается, что, если до 1 июля было запрещено курить на всей территории общественного места, кроме специального места для курения, то с 1 июля до 50% этой территории может стать местом для курения. С другой стороны, уже нельзя будет объявить все помещения общественного места «местом для курения», а лишь до 50% их площади.

Важно подчеркнуть, что разделение на «зоны для курящих» и «зоны для некурящих», согласно Закону, происходит не по принципу 50:50, а «для лиц, которые не курят, отводится не менее 50 процентов площади этих общественных мест», что буквально означает, что места для некурящих могут занимать от 50 до 100% площади. При этом Закон устанавливает, что эти места должны размещаться «так, чтобы табачный дым не распространялся на эту территорию». Это означает, что нельзя просто разделить зал с единым воздушным пространством линией или ленточкой. Практически это означает, что если, например, в ресторане имеется два зала, то больший из них отводится «для лиц, которые не курят», а в меньшем можно (но не обязательно!) разрешить загрязнять воздух табачным дымом. Если же в ресторане всего один зал, то его владелец будет вынужден заставить всех посетителей дышать в нем чистым воздухом.

К сожалению, закон не предусматривает никаких санкций к владельцам ресторанов или других общественных мест, в которых установленные Законом нормы выполняться не будут. Между тем, в ряде стран в аналогичных законодательных актах предусмотрены штрафы для таких владельцев, причем их сумма может быть в несколько раз больше, чем для нарушающих запрет курильщиков. В условиях Украины принудить владельцев ресторанов выполнять данные нормы Закона могла бы санитарно-эпидемиологическая служба, но для этого также потребуется соответствующее распоряжение Минздрава.

Наказания за курение в неположенных местах

В части 2 статьи 21 Закона предусмотрено внести изменения в Кодекс Украины об административных правонарушениях, дополнив его статьей 175-1 такого содержания:

«Статья 175-1. Курение табачных изделий в запрещенных местах

Курение табачных изделий в местах, где это запрещено законом, а также в других местах, определенных решением соответствующего сельского, поселкового, городского совета, –

Влечет за собой предупреждение или наложение штрафа от одного до пяти необлагаемых минимумов доходов граждан.

Повторное на протяжении года совершение нарушения, предусмотренного частью первой этой статьи, за которое лицо уже было подвержено административному взысканию, –

Влечет за собой наложение штрафа от пяти до семи необлагаемых минимумов доходов граждан».

Впервые в законодательстве Украины устанавливается ощутимая ответственность за курение в запрещенных местах. При этом нужно четко понимать процедуру привлечения к ответственности. Это может сделать только уполномоченный сотрудник правоохранительных органов, который при этом может составить протокол об административном правонарушении (а может ограничиться предупреждением). Брать штраф на месте этот сотрудник права не имеет. Составленный протокол передается в соответствующую комиссию, которая и принимает решение, брать штраф или нет, и если да, то в каком размере (в определенных Законом рамках). Такой порядок, с одной стороны, усложняет процедуру наказания, но, с другой стороны, защищает граждан от злоупотреблений со стороны милиционеров.

Практически это означает, что если, например, Ваш сосед курит в подъезде и на замечания не реагирует, то Вы вправе обратиться (лучше письменно) к участковому милиционеру, чтобы тот составил протокол об административном правонарушении. Если милиционер откажется это делать, можно апеллировать к его начальству за невыполнение им должностных обязанностей.

К сожалению, закон не устанавливает никаких наказаний для руководителей предприятий, владельцев и арендаторов зданий и помещений, которые не обеспечивают выполнение предусмотренных Законом мер по защите от табачного дыма. В ряде других стран для них предусмотрены суровые меры наказания, что вполне целесообразно по двум причинам. Во-первых, контролировать соблюдение такими руководителями (владельцами) принятых норм проще, чем следить за каждым курильщиком. Во-вторых, при желании такой руководитель (владелец) вполне в состоянии контролировать курительное поведение своих сотрудников и посетителей, важно лишь, чтобы законодательство возбуждало в нем такое желание.

Очевидно, что в будущем нужно будет дополнить законодательство Украины нормами ответственности должностных лиц (а не только самих курильщиков) за курением в неположенных местах. В противном случае, выполнение закона будет зависеть от весьма ограниченных ресурсов санитарно-эпидемиологической или иных служб.

Предупреждения на пачках

Статья 12 Закона называется «Медицинские предупреждения потребителей табачных изделий» и гласит:

На каждой упаковке табачных изделий должно быть помещено основное медицинское предупреждение потребителей табачных изделий и одно дополнительное медицинское предупреждение о вреде, который наносит здоровью человека курение табачных изделий, сведения о содержании никотина и смолы, которые входят в состав табачных изделий и выделяются с табачным дымом во время их курения.

На одной большей внешней стороне упаковки табачных изделий отмечается основное медицинское предупреждение потребителей табачных изделий: «Курение приводит к сердечно-сосудистым заболеваниям и раку легких».

На другой большой внешней стороне упаковки табачных изделий помещается одно из шести дополнительных медицинских предупреждений такого содержания: «Курение во время беременности вредит вашему ребенку»; «Табачный дым вредит здоровью тех, кто вас окружает»; «Курение вызывает зависимость, не начинайте курить!»; «Курение вызывает импотенцию»; «Защитите детей: не позволяйте им дышать вашим дымом»; «Курильщики умирают рано». Каждый вариант текстов дополнительных медицинских предупреждений наносится производителем табачных изделий на упаковки табачных изделий поочередно.

Основное и дополнительное медицинские предупреждения потребителей табачных изделий должны занимать не менее 30 процентов площади внешней поверхности каждой большей стороны упаковки табачных изделий.

Информация, касающаяся содержания никотина и смолы, которые входят в состав табачных изделий и выделяются с табачным дымом во время их курения, помещается на внешней поверхности одной меньшей стороны упаковки табачных изделий и должна занимать не менее 15 процентов площади этой стороны.

Тексты основного и дополнительного медицинских предупреждений потребителей табачных изделий, которые помещаются на каждой упаковке табачных изделий, должны быть четкими, напечатанными в черной рамке, ширина которой составляет не менее трех миллиметров, черным жирным шрифтом на белом фоне, строчными буквами, за исключением первой буквы предупреждения, размещенными по центру рамки таким образом, чтобы обеспечить целостность этих текстов при открытии табачного изделия способом, отмеченным на его упаковке, и не перекрываться другой печатной информацией или марками акцизного сбора.

Сроки вступления в силу и санкции за нарушение закона

Очевидно, что технологически невозможно за один день перестать производить и продавать пачки табачных изделий с одними предупреждениями и тут же перейти на производство и розничную продажу пачек с новыми предупреждениями.

Поэтому было установлено, что нормы статьи 12 вступают в силу с 1 января 2007 года. При этом сроки вступления в силу регулируются и иными нормами.

Статья 10 Закона в редакции от 22.09.2005 гласила: «Запрещается розничная и оптовая торговля, производство, кроме производства для экспорта, импорт для реализации на территории Украины табачных изделий: на упаковке которых отсутствуют медицинские предупреждения потребителей табачных изделий». Эта норма также вступала в силу с 1 января 2007 года. Однако поправками от 9.02.2006 г. первая часть данной нормы была изменена следующим образом: «Запрещается производство (кроме производства для экспорта) и импорт…», то есть из перечня запретных действий исчезли  розничная и оптовая торговля. До введения изменений во всех магазинах Украины с 1.01.2007 года должны были бы продаваться сигареты в пачках с новыми предупреждениями. Принятая 9.02.2006 поправка могла бы означать, что все сигареты, произведенные или импортированные в Украину до 1 января 2007 года, могут легально продаваться, пока не кончится их запас.

Возможно, именно в затягивании появления новых предупреждений и состояла цель авторов поправок к Закону. Но если это так, они далеко не все предусмотрели.

До 1.01.2007 года предупреждения на табачных пачках в Украине печатаются в соответствии с требованиями Статьи 11 закона «О государственном регулировании производства и оборота спирта этилового, коньячного и плодового, алкогольных напитков и табачных изделий», текст которой гласит: «Маркировка табачных изделий, которые реализуются в Украине, осуществляется таким образом: на каждой пачке, коробке или сувенирной коробке указывается: текст такого содержания: "Министерство здравоохранения Украины предупреждает: курение вредит здоровью", который наносится на лицевую и тыльную плоскости пачки, коробки или сувенирной коробки и занимает не менее 10 процентов каждой из этих поверхностей».

Статьей 21 Закона «О мероприятиях по предупреждению…», вышеуказанный текст статьи 11 закона «О государственном регулировании…» заменен на следующий: «Маркировка табачных изделий, которые реализуются в Украине, осуществляется таким образом: на каждой пачке, коробке или сувенирной коробке указывается: текст основного медицинского предупреждения потребителей табачных изделий» и далее излагаются требования к медицинским предупреждениями, изложенные в статье 12 Закона. Данные изменения также вступают в силу с 1 января 2007 года. Таким образом, с 1 января 2007 года реализация (а не только производство и импорт) табачных изделий может осуществляться только в пачках с новыми предупреждениями.

К тому же, 1 января 2007 года вступает в силу Статья 20 Закона «Ответственность за нарушение законодательства о мероприятиях по предупреждению и уменьшению потребления табачных изделий и их вредного влияния на здоровье населения», в которой, в частности, записано: «За нарушение норм этого Закона орган по вопросам технической регуляции и потребительской политики применяет финансовые санкции к субъектам ведения хозяйства в случае:

Кроме того, согласно Статье 21 Закона, Кодекс Украины об административных правонарушениях дополнен статьей 168-2, которая гласит: «Выпуск в продажу продукции с нарушением требований, касающихся медицинских предупреждений потребителей табачных изделий - влечет за собой наложение штрафа на должностных лиц от пяти до тридцати необлагаемых минимумов доходов граждан».

В Статью 21 Закона «Заключительные положения» законом от 9.02.2006 года внесен следующий пункт «до 1 января 2007 года разрешается производство, импорт, оптовая и розничная торговля табачными изделиями, маркировка которых отвечает требованиям, которые установлены законами Украины «О мероприятиях по предупреждению и уменьшению употребления табачных изделий и их вредного влияния на здоровье населения…». Это означает, что производство, импорт и продажа сигарет в пачках с новыми предупреждениями, предусмотренными Законом, до 1 января 2007 года не будут противозаконными.

Поэтому, каковы бы ни были намерения авторов изменений к Закону, принятых 9.02.2006 года, с 1 января 2007 года реализующиеся в Украине табачные изделия должны будут продаваться в пачках с новыми предупреждениями.

В период же до 1 января 2007 года могут производиться, импортироваться и продаваться табачные изделия в пачках, как со старыми, так и с новыми предупреждениями.

Размер и оформление предупреждений

Согласно статье 12 Закона «Основное и дополнительное медицинские предупреждения потребителей табачных изделий должны занимать не менее 30 процентов площади внешней поверхности каждой большей стороны упаковки табачных изделий». Это минимально возможный размер, согласно положениям Рамочной Конвенции.

Текст предупреждения должен быть напечатан «черным жирным шрифтом на белом фоне». Это значительно лучше, чем формулировка других актов о контрастности, потому что делает предупреждения очень наглядными, хотя международные эксперты считают, что белые буквы на черном фоне были бы еще эффективнее.

Текст предупреждения также должен быть напечатан «в черной рамке, ширина которой составляет не менее трех миллиметров». В первоначальной версии Закона говорилось, что предупреждение должно занимать не менее 30% площади наибольшей стороны упаковки. Это можно было понимать таким образом, что указанный размер относится только к тексту, а рамка должна занимать дополнительную к 30% площадь. К сожалению, законом от 9.02.2006 года была изменена формулировка термина «медицинское предупреждение» (см. Статью 1 Закона), в частности, путем добавления следующей формулировки: «Медицинское предупреждение состоит из черной прямоугольной рамки толщиной не менее трех миллиметров и текста, который помещается в такую рамку». Такая формулировка фактически снижает эффективный размер предупреждения.

Текст и ротация предупреждений

В статье 12 Закона приведена формулировка текста основного предупреждения на передней стороне пачки и 6 вариантов дополнительного предупреждения на задней стороне пачки. Далее в Законе говорится, что «каждый вариант текстов дополнительных медицинских предупреждений наносится производителем табачных изделий на упаковки табачных изделий поочередно». Данную формулировку нельзя назвать удачной, так как производители могут установить очередность смены предупреждений на уровне 1 раз в 10 лет, а пока печатать только один вариант предупреждений (самый слабый, по их мнению) на всех пачках.

Целесообразно было бы либо путем внесения изменений в Закон, либо путем принятия подзаконного акта обеспечить разнообразие и частую смену текстов как основного, так и дополнительного предупреждения. Это можно было бы сделать, либо обязав производителя печатать разные варианты предупреждений на примерно равной части упаковок, производимых одновременно (желательно, чтобы в одном блоке сигарет были пачки со всеми вариантами предупреждений), либо обязав производителей часто менять предупреждения (например, в январе выпускаются пачки только с одним предупреждением, в феврале – со вторым и так далее).

В любом случае было бы целесообразно предоставить Министерству здравоохранения право самостоятельно принимать решение о смене текстов предупреждений, чтобы не было необходимости каждый раз принимать поправки в Закон.

Пачки и упаковки

В статье 12 Закона говорится, что предупреждение наносится «на каждой упаковке табачных изделий». В Статье 1 Закона дано определение термина упаковка: «упаковка – пачка, коробка или любая другая форма расфасовки табачных изделий для их реализации, за исключением прозрачных оберток, которые применяются в розничной торговле». Законом от 9.02.2006 г. эта формулировка дополнена словами «кроме транспортной тары». Это означает, что предупреждение должно печататься не только на пачке (обычно содержащей 20 штук сигарет) любых табачных изделий, но и на блоках, которые также реализуются в розничной торговле (обычно по 10 пачек сигарет).

Сведения относительно содержания никотина и смолы

В статье 12 Закона говорится, что «информация, касающаяся содержания никотина и смолы, которые входят в состав табачных изделий и выделяются с табачным дымом во время их курения, помещается на внешней поверхности одной меньшей стороны упаковки табачных изделий и должна занимать не менее 15 процентов площади этой стороны».

К сожалению, Закон говорит лишь о никотине и смоле, метод измерения которых, к сожалению, принципиально неверен. Эксперты ВОЗ даже предлагают запретить печатать на упаковке информацию о содержании смол и никотина, измеренном по методу ISO, так как она вводит потребителя в заблуждение (см. http://www.who.int/tobacco/sactob/recommendations/en/iso_ftc_ru.pdf ).

Более целесообразно было бы расширить перечень содержащихся в табачных изделиях и табачном дыме вредных веществ, причем можно указывать лишь список веществ, не указывая их количества, пока не будет найден надежный метод количественных измерений. Для такого перечня предусмотренный Законом процент площади упаковки для этой информации (15%) должен быть существенно увеличен.

Запрет обманчивых терминов

В первоначальной редакции статьи 10 Закона было сказано: «Запрещается розничная и оптовая торговля, производство, кроме производства для экспорта, импорт для реализации на территории Украины табачных изделий: с использованием на их упаковке надписей, названий, изображений, знаков, которые могут ввести в заблуждение относительно характеристик табачных изделий, в том числе включающие такие характеристики, как «легкие», «ультралегкие», «мягкие», «с низким содержанием смол». Эта норма должна была вступить в силу с 1 января 2007 года.

К сожалению, поправками к Закону от 9.02.2006 г. в этот текст были внесены следующие изменения:

1) из перечня запрещенных действий были убраны розничная и оптовая торговля;

2) текст после слов «с использованием на их упаковке» был заменен на следующий «терминов, надписей, торговых марок, изображений, символических либо любых других знаков, которые могут вводить в заблуждение или создавать неправильное впечатление относительно характеристик табачных изделий, их влияния на здоровье, прямо или опосредовано создавать ошибочное впечатление о том, что определенное табачное изделие является менее вредным, чем другие табачные изделия, в том числе включать такие термины, как «с низким содержанием смол», «легкие», «супер легкие», «ультра легкие» и их аналоги другими языками».

Если сравнить текст, описывающий, какую информацию нельзя размещать на упаковке, в старой и новой редакции Закона, то там нет принципиальных изменений, за исключением того, что новая редакция в точности соответствует тексту статьи 11 Рамочной Конвенции. Но при этом исключение из перечня запрещенных действий розничной и оптовой торговли фактически означает, что с 1 января 2007 года начнется только производство и импорт табачных изделий без обманчивых терминов, а продаваться они могут неограниченное время.

Закон не предусматривает никаких санкций за продажу табачных изделий в упаковках, содержащих обманчивые термины. Не предусмотрено также и то, что производители легко смогут показать потребителям, какие сигареты являются легкими, например, с помощью разных цветов пачек одной марки, а доказать, что эти цвета являются «изображениями, символическими либо любыми другими знаками, которые могут вводить в заблуждение», будет довольно сложно.

К тому же, в Законе содержится явное противоречие. С одной стороны, он обязывает запретить  «такие термины, как «с низким содержанием смол», а с другой – требует печатать информацию о содержании смол на пачке. Сигареты называются запрещенным термином «легкие» именно в зависимости от содержания в их дыме смол и никотина.

Целесообразно дополнить формулировку того, какую информацию нельзя размещать на упаковке, подробным перечнем цветовых и других уловок табачной индустрии, чтобы они не смогли оспорить эти запреты в суде. И, конечно, нужно быть последовательным и убрать количественную информацию о содержании смол и никотина с упаковки (см. выше «Сведения относительно содержания никотина и смолы»).

Вкладки в пачки табачных изделий

В первоначальной редакции статьи 10 Закона было сказано: «Производителю табачных изделий запрещается помещать в упаковку табачных изделий любые вкладыши с информацией о табачных изделиях, которые не предусмотрены законодательством». Эта норма должна была вступить в силу с 1 января 2007 года. Она была фактически направлена на запрет одного из видов рекламы табачных изделий, когда в пачки сигарет вкладывались вкладки с информацией о конкурсах либо иной рекламной информацией.

К сожалению, эта норма поправками к Закону от 9.02.2006 г. была заменена на следующую: «Производителю табачных изделий запрещается помещать в упаковку табачных изделий вкладки, которые содержат термины, надписи, торговые марки, изображения, символические либо любые другие знаки, которые могут вводить в заблуждение или создавать неправильное впечатление относительно характеристик табачных изделий, их влияния на здоровье, прямо или опосредованно создавать ошибочное впечатление о том, что определенное табачное изделие является менее вредным, чем другие табачные изделия, в том числе включать такие термины, как «с низким содержанием смол», «легкие», «супер легкие», «ультра легкие» и их аналоги другими языками».

Данная направленная против обманчивых терминов норма фактически отменяет введенный в первоначальной редакции Закона запрет на любые вкладки. Обойтись же на разрешенных вкладках без вышеупомянутых обманчивых терминов производителям будет очень легко.

Целесообразно не только восстановить норму о запрете вкладок, которые разрабатывает сам производитель, но и дополнить Закон нормой об обязательном вложении в пачки вкладок с информацией об опасностях курения и рекомендациями по его прекращению. Текст и оформление таких вкладок должно разрабатывать и утверждать Министерство здравоохранения.

Регулирование состава табачных изделий

Ограничение количественных показателей смол и никотина

В первоначальной редакции статьи 10 Закона было сказано: «Запрещается розничная и оптовая торговля, производство, кроме производства для экспорта, импорт для реализации на территории Украины табачных изделий: в которых показатели содержания никотина и смолы в табачных изделиях и табачном дыме превышают – никотина 1,2 миллиграмма, смолы – 12 миллиграмм».

Эта норма вступает в силу с 1 января 2009 года.

Поправками к Закону от 9.02.2006 г. в этот текст были внесены следующие изменения:

Вторую правку надо признать справедливой, так как указанные показатели смол и никотина действительно относятся только к дыму сигарет, а не к иным табачным изделиям, и не к составу не сожженных сигарет.

Первая поправка снова отодвигает время вступления нормы в силу, но, в целом, данная норма, к сожалению, не имеет смысла. Ранее уже говорилось, что, по мнению экспертов ВОЗ, применяемый метод измерения содержания смол и никотина принципиально неверен и поэтому ограничивать показатели их содержания, полученные данным методом, с точки зрения защиты здоровья, не имеет смысла.

Раскрытие состава табачных изделий

Требования по раскрытию состава табачных изделий изложены в Статье 11 Закона, которая называется «Требования, касающиеся содержания вредных для здоровья человека веществ и ингредиентов, которые входят в состав табачных изделий и выделяются с табачным дымом во время их курения, и информации о вредных веществах и ингредиентах табачных изделий».

Согласно этой статье «производитель или импортер табачных изделий по требованию центрального органа исполнительной власти в сфере здравоохранения обязан в порядке, установленном Кабинетом Министров Украины, предоставить информацию о содержании вредных для здоровья человека веществ: никотина, смолы, других вредных для здоровья веществ и ингредиентов, которые содержатся в табачных изделиях и выделяются с табачным дымом во время их курения».

Здесь нужно отметить три принципиальных момента: 1) список вредных веществ не ограничивается никотином и смолой; 2) нужно указывать содержание вредных веществ как в самих табачных изделиях, так и в дыме, который выделяется во время их курения; 3) производитель или импортер обязаны предоставить информацию о содержании веществ в изделиях и дыме, что означает, что они обязаны оплатить расходы на получение этой информации.

При этом объем полученной информации зависит от утверждаемого Минздравом перечня, так как, в соответствии со статьей 7 Закона: «Центральный орган исполнительной власти в сфере здравоохранения определяет перечни вредных для здоровья человека веществ и ингредиентов табачных изделий, которые входят в состав табачных изделий и выделяются с табачным дымом во время их курения».

Законом от 9.02.2006 года приняты поправки в текст закона «О государственном регулировании…», в частности, введена статья 9-1 «Информация об ингредиентах табачных изделий». Там детально изложена процедура предоставления такой информации и в конце сказано: «Центральный орган исполнительной власти в сфере здравоохранения обнародует информацию об ингредиентах табачных изделий в порядке, предусмотренном действующим законодательством Украины».

В соответствии со статьей 11 Закона: «Центральный орган исполнительной власти в сфере здравоохранения ежегодно публикует перечни вредных для здоровья человека веществ и ингредиентов табачных изделий, которые входят в состав табачных изделий и выделяются с табачным дымом во время их курения, а также информирует население через средства массовой информации о вредных веществах и ингредиентах табачных изделий, которые содержатся в составе табачных изделий и выделяются с табачным дымом при их курении, о вреде для здоровья человека употребления табачных изделий».

Данная норма соответствует положениям Статьи 10 Рамочной Конвенции.

При этом целесообразно дополнить вышеуказанные положения нормами, согласно которым, Минздрав имел бы право запрещать определенные ингредиенты или же устанавливать предельно допустимые значения содержания веществ в табачном дыме, в отношении которых есть основания полагать, что они характеризуются одной из следующих характеристик: а) обладают токсичным, мутагенным или канцерогенным действием; б) облегчают вдыхание табачного дыма; в) способствуют формированию табачной зависимости у потребителей табачных изделий.

Регулирование торговли табачными изделиями

Часть 1 Статьи 13 Закона гласит: Реализация (продажа) табачных изделий, предметов, связанных с их употреблением, запрещается лицам, которые не достигли 18 лет. Законом могут устанавливаться и другие ограничения, касающиеся реализации (продажи) табачных изделий.

Под другими ограничениями имеются в виду положения закона «О государственном регулировании…», а именно статья 15-3, в которой сказано, что:

Запрещается продажа табачных изделий:

Запрещается продажа товаров детского ассортимента, которые имитируют табачные изделия.

Продавец табачных изделий имеет право требовать у покупателя, который покупает табачные изделия, документ, который подтверждает его возраст, если у продавца возникли сомнения относительно достижения покупателем 18-летнего возраста».

В Статье 21 Закона введена новая редакция положений Статьи 156 Кодекса Украины об административных правонарушениях, которая называется «Нарушение правил торговли алкогольными напитками и табачными изделиями». Данная статья предусматривает, что:

Таким образом, у работников правоохранительных органов есть достаточно законных средств, чтобы пресечь как торговлю с рук (так называемыми «бабушками»), так и продажу табачных изделий несовершеннолетним. Необходимо лишь их желание.

Реклама

К сожалению, Статья 16 Закона гласит, что «Реклама табачных изделий осуществляется в соответствии с Законом о рекламе». Закон о рекламе исходит из приоритета защиты интересов рекламной отрасли, а не здоровья населения, и поэтому было бы более целесообразно внести вопросы регулирования табачной рекламы в Закон «О мероприятиях по предупреждению и уменьшению употребления табачных изделий...»

В статье 10 Закона была сделана попытка ликвидировать одну из форм табачной рекламы, а именно вкладки в пачки табачных изделий, но эта попытка была успешно пресечена союзниками табачной индустрии в Верховной Раде путем принятия поправок от 9.02.2006 года (см. выше).

Меры государственных программ

Помимо вышеупомянутых законодательных мер, которые почти не требуют расходов бюджетных средств, Закон предусматривает проведение обширных программ и мероприятий в таких областях как мониторинг мер контроля над табаком, прекращение курения, профилактика и информирование население. В Статье 6 Закона указано, что Кабинет Министров Украины: обеспечивает проведение единой государственной политики, касающейся предупреждения и уменьшения употребления табачных изделий и их вредного влияния на здоровье население, разрабатывает и утверждает соответствующие программы.

Помощь в прекращении курения

Одним из основных направлений государственной политики в данной сфере (см. Статью 5 Закона) является: «обеспечение доступности предоставления профилактической, диагностической и лечебной помощи, эффективного медикаментозного обеспечения всем лицам, которые курят табачные изделия или употребляют их иным способом и желают избавиться от этой вредной привычки, путем создания общегосударственных программ профилактики, диагностики и лечения зависимости от употребления табачных изделий».

Согласно статье 7 Закона, центральный орган исполнительной власти в сфере здравоохранения:

Кроме того, в статье 9 Закона указано, что: «Органы местного самоуправления обеспечивают в коммунальных учреждениях здравоохранения доступность предоставления эффективной лечебной помощи, включая медикаментозное обеспечение, для лиц, которые желают избавиться от вредной привычки курить табачные изделия или иным способом их употреблять».

В статье 14 Закона сказано, что «программы подготовки и переподготовки медицинских, фармацевтических, социальных и педагогических работников должны содержать специальные темы, касающиеся средств и мероприятий профилактики и прекращения употребления табачных изделий».

В статье 15 Закона сказано, что медицинские работники учреждений здравоохранения, среди прочего, обязаны «предоставлять лицам, которые желают избавиться от зависимости от употребления табачных изделий, соответствующую лечебно-профилактическую помощь».

Безусловно, осуществление всех вышеуказанных мер возможно лишь при их надлежащем финансировании. Однако перечень этих мер дает Минздраву все полномочия требовать предоставления дополнительных средств из госбюджета для их осуществления.

Некоторые из этих мер можно внедрить и без дополнительного финансирования, например, дополнить стандарты деятельности врача видами деятельности, перечисленными в части первой Статьи 15 Закона. Однако для этого требуется принятие соответствующих документов Минздрава.

Подробные рекомендации о создании эффективной системы помощи в прекращении курения изложены в следующем материале: http://www.adic.org.ua/nosmoking/contact/tem/01.htm

В целом на Министерство здравоохранения Законом возложено довольно много обязанностей, для выполнения которых целесообразно ввести в штатное расписание Министерства должность ответственного за координацию антитабачной деятельности.

Профилактика

Как уже было указано в предыдущем разделе, Закон говорит от необходимости создания общегосударственных программ профилактики употребления табачных изделий.

Согласно статье 7 Закона, Центральный орган исполнительной власти в сфере здравоохранения: принимает участие в разработке учебных программ профилактики курения табачных изделий или потребления их другим способом и лечения зависимости от употребления табачных изделий.

В Статье 8 Закона указано, что местные органы исполнительной власти обеспечивают проведение профилактических и лечебных мероприятий, направленных на предупреждение и уменьшение употребления табачных изделий и их вредного влияния на здоровье населения.

Профилактическая работа, прежде всего, должна проводиться в учебных заведениях, согласно Статье 14 закона, где указано, что «учебные программы и образовательно-профессиональные программы всех учебных заведений Украины, независимо от формы собственности, должны включать специальные темы о вреде для здоровья человека курения табачных изделий или других способов их употребления, в первую очередь, для детей и молодежи, а также о преимуществах здорового образа жизни».

Для того чтобы эти учебные программы проводили квалифицированные специалисты, в той же Статье 14 сказано, что «программы подготовки и переподготовки социальных и педагогических работников должны содержать специальные темы, касающиеся средств и мероприятий профилактики употребления табачных изделий».

Кроме того, как сказано в Статье 15 «медицинские работники, которые работают в соответствующих учебных заведениях, должны способствовать внедрению учебных программ по вопросам профилактики употребления табачных изделий».

Конечно, полномасштабное осуществление всех этих мер требует должного финансирования, но надо учесть, что такая профилактическая работа во многих местах уже ведется. Для улучшения ее качества можно воспользоваться набором из 8 брошюр серии «Курение и дети», подготовленных при содействии Детского Фонда ООН. Они имеются как в печатном, так и в электронном виде:  http://www.adic.org.ua/nosmoking/subjects/books.htm (русский язык), http://adic-ukraine.narod.ru/coalition/books/index.html  (украинский язык).

Информирование населения

Согласно статье 7 Закона, Центральный орган исполнительной власти в сфере здравоохранения: информирует население через средства массовой информации о вреде курения или употребления табачных изделий другими способами и осуществляет пропаганду медицинских знаний по вопросам профилактики заболеваний, связанных с употреблением табачных изделий.

В Статье 8 Закона указано, что местные органы исполнительной власти информируют население через средства массовой информации о вреде, который наносит здоровью человека употребление табачных изделий, о состоянии заболеваемости и смертности, вызванной употреблением табачных изделий, в соответствующем регионе, и о принятых предупредительных и профилактических мерах.

В статье 14 Закона определены конкретные обязательства ряда ведомств по информированию населения: С целью предотвращения употребления табачных изделий и уменьшения их вредного влияния на здоровье человека центральные органы исполнительной власти в сфере здравоохранения, образования и науки, молодежи и спорта, культуры и туризма в пределах своих полномочий обязаны не реже одного раза в квартал обеспечивать размещение в печатных средствах массовой информации, на телевидении и радио социальной рекламы, других информационных материалов о вреде, наносимом здоровью человека употреблением табачных изделий и вдыханием табачного дыма, который выделяется во время курения табачных изделий, в первую очередь, здоровью детей и молодежи, и пропагандировать здоровый образ жизни.

Помимо этого, в статье 15 Закона указано, что «санитарно-эпидемиологические службы и центры здоровья обязаны проводить в соответствующих регионах работу по разъяснению населению вредных последствий для здоровья человека употребления табачных изделий, пропагандировать здоровый образ жизни». При этом «Национальный совет Украины по вопросам телевидения и радиовещания и специально уполномоченный центральный орган исполнительной власти по вопросам телевидения и радиовещания, а также средства массовой информации обязаны содействовать перечисленным службам в проведении этой работы».

И снова нужно сказать, что определенная Законом работа по информированию населения может проводиться надлежащим образом только при условии ее финансового обеспечения. Однако только денег для этого недостаточно, нужны эффективные текстовые, визуальные и аудиальные материалы. Для подготовки таких материалов можно использовать ресурсы Коалиции «За свободную от табачного дыма Украину» (http://adic-ukraine.narod.ru/coalition/ - украинский язык) и Ресурсного центра по контролю над табаком (http://www.adic.org.ua/nosmoking - русский язык).

Мониторинг мер контроля над табаком

Эффективность всех предусмотренных мер может быть определена с помощью мониторинга ситуации с потреблением табачных изделий и вызванных этим потреблением последствий.

В соответствии со статьей 6 Закона, «Кабинет Министров Украины внедряет систему мониторинга потребления табачных изделий среди населения и распространенности заболеваний, связанных с курением табачных изделий или употреблением их иным способом, оценки эффективности осуществления государственной политики в сфере противодействия курению табачных изделий или другим способам их потребления».

Проведение такого мониторинга, согласно статье 7 Закона, возложена на центральный орган исполнительной власти в сфере здравоохранения, который «проводит мониторинг эффективности мероприятий в сфере защиты здоровья населения от вредных последствий употребления табачных изделий, анализирует и прогнозирует ситуацию с заболеваемостью населения, которая связана с употреблением табачных изделий».

Конкретное содержание мониторинга изложено в статье 17 Закона, которая называется «Мониторинг мероприятий реализации государственной политики, касающейся предупреждения и уменьшения потребления табачных изделий и их вредного влияния на здоровье населения». В ней сказано: «Для обеспечения реализации основных направлений государственной политики, касающейся предупреждения и уменьшения потребления табачных изделий и их вредного влияния на здоровье населения, центральным органом исполнительной власти в сфере здравоохранения проводится мониторинг эффективности принятых мер, что предусматривает:

Центральный орган исполнительной власти в сфере здравоохранения обязан ежегодно в установленном порядке обнародовать результаты мониторинга в средствах массовой информации.

Кроме того, в статье 8 Закона сказано, что местные органы исполнительной власти «организуют наблюдение и сбор сведений о распространенности употребления табачных изделий в соответствующем регионе».

Безусловно, проведение мониторинга в определенном Законом объеме требует как предоставления финансовых средств, так и наличия квалифицированных специалистов, которые в состоянии обеспечить проведение всех предусмотренных видов мониторинга.

Финансирование мер контроля над табаком

Закон не содержит никаких конкретных обязательств по выделению финансовых средств на выполнение предусмотренных законом мер.

Однако в статье 6 Закона сказано, что: «Кабинет Министров Украины… обеспечивает эффективное использование бюджетных средств на реализацию программ в сфере борьбы с потреблением табачных изделий и защиты здоровья населения от вредных последствий их потребления».

Выделение бюджетных средств возможно только в случае наличия таких программ, за разработку и утверждение которых, согласно Статье 6 Закона, тоже отвечает Кабинет Министров.

Кроме того, согласно Статье 8 Закона, местные органы исполнительной власти «способствуют решению вопросов финансового обеспечения лечебно-профилактических мероприятий и работ, связанных с профилактикой заболеваемости, вызванной употреблением табачных изделий и влиянием табачного дыма», а, согласно Статье 9 Закона, органы местного самоуправления «способствуют решению вопросов финансового и материально-технического обеспечения мероприятий и работ, направленных на ограничение потребления табачных изделий, а также уменьшение их вредного влияния на здоровье населения».

Во всех случаях решение вопроса о финансировании мер контроля над табаком и размер выделяемых сумм зависят от доброй воли представителей органов власти и понимания ими важности проблемы.

Более надежно вопросы финансирования мер контроля над табаком, как свидетельствует опыт ряда стран, решаются при выделении части доходов госбюджета от табачных налогов. Наиболее целесообразно выделять эту долю при повышении ставки табачных налогов, так как обычно вызываемое ростом налогов увеличение цен на табачные изделия приводит к сокращению потребления табака различными группами населения, особенно молодежью, о чем сказано в Рамочной Конвенции.

Налоговая политика

Закон прямым образом не регулирует налоги на табачные изделия, но он вносит ряд важных принципов, которые могут поменять налоговую политику государства, которая пока исходила из приоритетности доходов госбюджета и интересов табачных компаний, всецело игнорируя интересы здоровья людей.

Среди основных задач Закона (Статья 3) указана задача «создания экономических и других условий, которые будут способствовать ограничению курения табачных изделий». К экономическим условиям ограничения курения, в первую очередь, относится рост цен на табачные изделия, на который государство может влиять через рост налогов.

В Статье 6 Закона говорится, что Кабинет Министров Украины «разрабатывает предложения, касающиеся усовершенствования налоговой и финансовой политики в сфере противодействия распространенности курения табачных изделий или другого способа их потребления и уменьшения их вредного влияния на здоровье населения». Этим подчеркивается, что целью налоговой политики должно стать снижение распространенности потребления табачных изделий.

До сих пор Министерство здравоохранения не участвовало в формировании налоговой политики в отношении табачных изделий. Статья 7 Закона гласит, что центральный орган исполнительной власти в сфере здравоохранения «принимает участие в разработке предложений, касающихся усовершенствования налоговой и финансовой политики в сфере противодействия распространенности курения табачных изделий или другого способа их употребления и уменьшения их вредного влияния на здоровье населения». Данная мера позволит учесть интересы здравоохранения при определении налоговой политики.

Выводы и рекомендации

Закон содержит целый ряд прогрессивных норм контроля над табаком, соответствующих положениям Рамочной Конвенции по контролю над табаком. В то же время некоторые из этих положений требуют уточнения и дополнения, что позволит повысить их эффективность.

1. Закон вводит запрет курения в общественных и рабочих местах и устанавливает меру наказания за нарушение этого запрета курильщиками. Закон позволяет местным органам власти расширять и уточнять список мест, где курение запрещено. Рекомендуется уточнить нормы об отведении мест для курения и ввести меры ответственности для руководителей предприятий, владельцев или арендаторов помещений, где нарушаются нормы Закона.
2. Закон вводит большие по размеру (30% двух наибольших сторон упаковки табачных изделий), черно-белые предупреждения в черной рамке. Рекомендуется ввести более четкие нормы о ротации текстов предупреждения.
3. Закон запрещает использование таких обманчивых терминов, как «легкие сигареты», но при этом требует указания на упаковке сигарет уровней смол и никотина, на основании которых сигареты и называются «легкими». Для разрешения этого противоречия рекомендуется запретить печатать на пачках количественные показатели смол и никотина до тех пор, пока не будет разработан надежный метод их количественного измерения.
4. Закон дает Министерству здравоохранения право получать у производителей и импортеров информацию о веществах, которые входят в состав как табачных изделий, так и табачного дыма, и обязывает его обнародовать информацию о тех из этих веществ, которые  вредны для здоровья человека. Рекомендуется дополнить эти положения нормами, которые позволяют предотвратить включение в состав табачных изделий таких веществ, которые могут способствовать росту распространенности курения или усилению токсичности табачного дыма.
5. Закон предоставляет достаточно законных средств, позволяющих пресечь как торговлю с рук (так называемыми «бабушками»), так и продажу табачных изделий несовершеннолетним. Требуется лишь политическая воля со стороны руководства правоохранительных органов, чтобы эти вопросы были решены.
6. Закон предусматривает проведение обширных мероприятий в области мониторинга, информирования населения, помощи в прекращении курения, профилактики потребления табачных изделий. Все это требует принятия соответствующей государственной программы, а также выделения бюджетных средств и кадровых ресурсов.
7. Закон наделяет Министерство здравоохранения и органы центральной и местной власти широкими правами и обязанностями в области контроля над табаком. Рекомендуется создать систему контроля реализации ими этих прав и обязанностей.
8. Закон не содержит конкретных обязательств по выделению финансовых средств мер контроля над табаком, а лишь призывает Кабинет Министров и местные органы власти способствовать решению вопросов финансового обеспечения. Для эффективного выполнения предусмотренных законом мер требуется их надлежащее и стабильное финансирование, для чего целесообразно предусмотреть отчисление части доходов бюджета от табачных налогов. Для этого рекомендуется, как уже предусмотрено в Законе, усовершенствовать налоговую политику с целью противодействия распространенности курения табачных изделий.

Константин Красовский,
Координатор Коалиции общественных организаций
«За свободную от табачного дыма Украину»

  -----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Бюллетень КОНТАКТ - это информация для всех, кто занимается контролем над табаком на уровне страны, населенного пункта или своего жилища, и делает это активно.
Периодические выпуски информируют подписчиков о новостях контроля над табаком в странах бывшего Советского Союза. 
Тематические выпуски раскрывают отдельные темы контроля над табаком. 
Вопросы и комментарии направляйте по адресу  
Другие выпуски бюллетеня КОНТАКТ http://www.adic.org.ua/nosmoking/contact 
Подписаться на бюллетень КОНТАКТ или отказаться от подписки можно по адресу http://www.adic.org.ua/nosmoking/subscribe.htm