Ресурсный центр по контролю над табаком
Tobacco control resource centre

Рамочная конвенция по контролю над табаком
Серия технических очерков

Буклет 1. Подход - Рамочная конвенция/Протокол

Функции подхода рамочная конвенция/протокол

Использование подхода рамочная конвенция/протокол выполняет две функции. Во-первых, этот подход позволяет проводить работу в нарастающем порядке, начиная с определения общего направления действий и только затем разрабатывая детальные обязательства. Во-вторых, он делает более вероятным принятие конкретных обязательств путем достижения консенсуса относительно соответствующих фактов («когнитивный консенсус») и относительно соответствующих ответных мер юридического характера («нормативный консенсус»).²

Подход нарастания в международном праве

Подход рамочная конвенция/протокол позволяет государствам разрешать проблему постепенно, шаг за шагом, а не всю сразу. Государства с большей вероятностью присоединяются к рамочной конвенции, так как она не содержит строгих обязательств. Таким образом, они могут начать заниматься проблемой, не ожидая достижения консенсуса по конкретным ответным мерам. Например, когда были приняты Конвенции LRTAP и Венская конвенция по озоновому слою, многие государства еще не были убеждены в необходимости действий. Тем не менее, даже скептически настроенные государства согласились одобрить эти конвенции, так как они не обязывали их принимать какие-либо конкретные меры.³

Подход рамочная конвенция/протокол также позволяет государствам рассматривать различные аспекты проблемы в разных протоколах. Это предоставляет государствам возможность гибко реагировать и решать, какие обязательства они хотят принять на себя. Например, в рамках Конвенции LRTAP, государство может выбрать принять на себя обязательства по ограничению выбросов окиси азота, но не брать обязательств по выбросам серы.⁴ Если бы выбросы серы и азота рассматривались в одном юридическом документе, тогда государства, желающие контролировать выбросы только одного вещества не подписали бы его, и достичь удалось бы меньшего прогресса. (Противоположный пример, однако, представляет собой Монреальский протокол, где все вещества, разрушающие озоновый слой, рассматриваются в комплексе, но который, тем не менее, получил широкое одобрение).

Достижение когнитивного и нормативного консенсуса

Вторая функция подхода рамочная конвенция/протокол состоит в создании позитивного отношения, что способствует принятию протоколов, содержащих конкретные значительные обязательства.

Во-первых, рамочная конвенция может помочь сократить неясности и прийти к соглашению относительно соответствующих фактов посредством требования, чтобы стороны предоставляли национальные отчеты. Затем на основе этих отчетов делается международный обзор, и поощряется проведение научных исследований и оценок. Например, принятие LRTAP привело к: (а) созданию Рабочей группы по исследованию последствий, организовавшей проведение совместных исследований ущерба окружающей среде, который наносят кислотные дожди; а также к (б) финансированию Программы мониторинга и оценке ситуации в Европе (ЕМЕР), в рамках которой осуществлялся тщательный мониторинг движения потоков загрязнения через границы государств. В результате этих действий было достигнуто не только лучшее понимание причин и последствий кислотных дождей с научной точки зрения, но также общее понимание, то есть понимание, с которым согласны все основные действующие лица данного соглашения.⁵ Как отметил Thomas Gehring: «Совместная оценка и анализ результатов исследований в убедительной манере в рамках соглашения, при проведении политических переговоров могут стать важнее чисто научных вопросов, если это будут признанные всеми сторонами научные положения, разработанные форумом доверенных представителей участвующих сторон. Таким образом, степень научной точности менее важна, чем степень единства при признании «положения дел» с научной точки зрения.»⁶

Отсюда можно вынести один важный урок для предлагаемой рамочной конвенции по контролю над табаком (РККТ): хотя уже существует научный консенсус на тему вредного влияния табака, РККТ все же может сыграть решающую роль и добиться признания этих знаний всеми участвующими государствами.

Во-вторых, институты, учреждаемые согласно рамочной конвенции (включая, в частности, регулярные встречи сторон) могут помочь достижению нормативного консенсуса, обеспечивая наличие форума для обсуждения и переговоров, выполняя функции выразителя международного общественного мнения, а также создавая доверие между участниками. В сущности, как только рамочная конвенция принята, она сама по себе становится движущей силой. Государства, которые первоначально не были склонны к принятию на себя значительных обязательств, но согласились принять участие в безобидном процессе, начатом рамочной конвенцией, затем чувствуют нарастающее давление и нежелание выпасть из процесса, который набирает силу. Создание механизмов обеспечения финансовой помощи или предоставления технологий могут продвинуть этот процесс, формируя общую поддержку среди государств и улучшая их способность предпринимать целенаправленные действия.