Ресурсный центр по контролю над табаком
Tobacco control resource centre

Рамочная конвенция по контролю над табаком
Серия технических очерков
Буклет 3

Общественные организации как катализатор конвенций по окружающей среде: опыт конвенций по озону, проблеме изменения климата и другим проблемам

Эта глава в большей части основывается на опыте НПО, работающих над вопросами разрушения озонового слоя и глобального изменения климата и соответствующих международных конвенций и договоров по этим вопросам, таких как: Венская конвенция 1985 года о защите озонового слоя и последующий Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой (1987 год); принятая в 1992 году Рамочная конвенция ООН по проблеме изменения климата и Киотский протокол 1997 года. При подготовке данной главы также проводились консультации с НПО и отдельными лицами, работавшими над международными конвенциями по биологическому многообразию и стойким органическим загрязняющим веществам (POPs).

НПО принимали активное участие в разработке и принятии международных договоров и соглашений по окружающей среде. Более того, работающие в области охраны окружающей среды НПО многое сделали, чтобы привлечь внимание правительств и общества к серьезным глобальным проблемам окружающей среды. Почти в каждом случае первоначальная заслуга принадлежит учеными, которые разрабатывают проблему. Затем НПО, которые работают совместно с учеными, публикуют основные исследования и информируют общество, создавая желание обсуждать проблему, подталкивая правительства к действию и, таким образом, подготавливая почву для принятия международных соглашений по данному вопросу.

Известие об обнаружении озоновой дыры в атмосфере Земли в первый раз дошло до общества в середине 1980-х годов. Greenpeace среди других организаций, взял на себя лидирующую роль в том, чтобы переработать научные данные в репортажи, более понятные простым людям. Образ дыры был настолько потрясающий и поразительный, что реакции публики не пришлось долго ждать. НПО и общественность уже работали по ограничению применения разрушающих озоновый слой веществ задолго до того, как начали действовать правительства государств. По проблеме изменения климата НПО тесно сотрудничали с научным сообществом, чтобы разработать эту проблему, организовывая пресс-конференции СМИ с независимыми экспертами, которые могли ответить на их вопросы.

Так как НПО работающие в сфере охраны окружающей среды уже активно действовали и фактически лидировали в работе по вопросам разрушения озонового слоя, изменения климата и биологического многообразия, их участие на ранних стадиях разработки проекта соглашений было логическим следствием этой ситуации. Когда НПО являются катализатором процесса по достижению соглашения, более вероятно, что они также будут участвовать в ранних этапах разработки договора и обладать значительным влиянием на этом этапе. Первый проект предполагаемой конвенции по биологическому многообразию, например, был разработан НПО и передан в Программу ООН по окружающей среде для дальнейшей доработки. Сходную роль, хотя и менее явную, НПО выполнили на предварительных встречах по договорам, касающимся озонового слоя и проблем изменения климата, анализируя проекты и предлагая формулировки.

Еще одна роль, которую выполнили НПО на ранней стадии переговоров по изменению климата и нарушению озонового слоя, было исследование позиции различных стран относительно этих вопросов (т.е. какие страны являются крупнейшими потребителями разрушающих озоновый слой химических веществ или крупнейшими производителями вызывающих парниковый эффект газов, какие имеют мощное влияние в определении политики и какие, вероятно, могли бы стать самыми мощными пропагандистами защиты окружающей среды). Благодаря глобальной базе низовых ячеек таких международных организаций, как Greenpeace и Друзья Земли, а также скоординированным усилиям международных сетей НПО, например, Сети Действий по Проблеме Климата (CAN), НПО смогли установить контакты и определить союзников в странах по всему миру до начала реальных переговоров по соглашениям.

Участие НПО в конференциях

В течение переговоров НПО выполняют различные роли. Теоретически, представители НПО могут выступать в роли наблюдателей или даже выполнять такие же функции как правительства-наблюдатели, хотя они не могут голосовать как страны-участницы. Впрочем, даже такие исключения возможны, так как представители НПО были членами национальных делегаций по договорам об окружающей среде, отдельные лица были делегированы представлять свою страну. На встречах по проблеме разрушения озонового слоя НПО разрешались официальные выступления. Однако, более обычная и, возможно, более важная роль НПО в этих международных событиях выполняется в кулуарах.

Во-первых, НПО, работающие в сфере охраны окружающей среды предоставляли информацию и рекомендации делегатам, ежедневно встречаясь с ними и помогая готовить меморандумы и справки, предоставляя факты и работая в качестве «переводчиков» научных данных; предлагая формулировки для проектов и итоговых документов. Они лоббировали действия отдельных делегатов и побуждали сомневающиеся страны к выступлению за более строгие формулировки договора и за более короткие сроки. В Киото, в частности, НПО активно участвовали в этих элитного уровня переговорах, формируя позиции и активно лоббируя действия делегатов и наблюдателей. Это привело в результате к хорошему знанию среди НПО деталей Киотского протокола.

НПО выполняли также роль промежуточного звена между различными правительствами, передавая информацию о позиции своей страны в правительства других стран и оказывая другие важные услуги коммуникационного характера во время переговоров. Одним особенно важным и особо влиятельным коммуникативным средством НПО на встречах по Монреальскому протоколу по проблеме разрушения озонового слоя была публикация ежедневного информационного листка о событиях встречи, которую осуществляли Друзья Земли. В информационных листках публиковалась точка зрения НПО и обзор ежедневных событий в форме кратких рекламных заявлений, а так же публиковалась информация о «чемпионах» и выделялись страны оппозиционеры. Каждый день эти листки распространялись среди участников переговоров, представителей СМИ и просто присутствующих. Такие экологические информационные листки также публиковались НПО в Киото, и они широко читались.

И, наконец, экологические НПО работали во время переговоров над тем, чтобы информировать общество о происходящем, сохраняя контакты со своими членами, другими НПО в своих странах и со СМИ. И наоборот, они могли использовать ответную реакцию общества (письма от своих членов, статьи из местных газет) чтобы добиться поддержки со стороны участников переговоров.

НПО и СМИ

Как и НПО, СМИ играли важную роль в разработке и в достижении итогового результата международных переговоров по этим соглашениям, и НПО, работающие в области окружающей среды, предпринимали согласованные усилия в работе со СМИ с целью продвижения своих взглядов. Освещение средствами массовой информации было признано решающим для пробуждения интереса и концентрации внимания общества на данном вопросе.

В случае проблемы озонового слоя успех ученых и НПО в налаживании контакта с обществом через СМИ создал необходимую движущую силу для принятия договора. Статья в научном журнале Природа об озоновой дыре была впервые опубликована в середине 1980-х, а последовавшие за этим статьи заставили «публику посмотреть дальше своей крыши», как сформулировало одно НПО. Образ дыры в небе стал очень популярен и упоминался, например, в ТВ шоу в США. Тем не менее, НПО упорно работали над достижением более широкого освещения вопроса в прессе, сначала информируя СМИ, а затем используя их для освещения проблемы и оказания давления на химическую промышленность, ее вспомогательные филиалы и на их союзников. Ежедневно НПО проводили пресс конференции во время проведения переговоров, чтобы сообщать об успехах и потерях, раздавать ежедневные информационные листки и организовывать демонстрации, гарантируя постоянное освещение в СМИ. В то время НПО обнаружили, что СМИ с самого начала поддерживали их позицию, и хотели бы в большей степени играть роль пропагандистов, чем сегодня. Ни одна из других проблем окружающей среды не была столь популярна в СМИ, как озоновая дыра. Ни одна из них, – ни изменение климата, ни биологическое многообразие, ни долгоживущие органические загрязняющие вещества, ни даже Саммит Земли в Рио-де-Жанейро не достигли такого же уровня информированности общества о проблеме.

В случае изменения климата и Киотского Протокола, хотя научное обоснование проблемы было значительно убедительнее, чем на ранней стадии проблемы озонового слоя, было гораздо сложнее мобилизовать освещение проблемы в СМИ. В большей части такая ситуация создалась в результате нападок топливодобывающей промышленности на научные данные, опубликованные в СМИ. НПО на ранней стадии начали информировать СМИ о научном обосновании проблемы, чтобы стать для них источником информации и сформировать у них четкое представление вопроса. В свою очередь, освещение в СМИ с самого начало оказывало поддержку, которая особенно благоприятно проявлялась при освещении научных статей, по мере их развития.

Но поддержка СМИ заставила корпорации развернуть более агрессивные меры. Первоначальная поддержка сменилась дезинформирующими историями промышленности о метилбромиде, обсуждавшемся на поздних стадиях переговоров по озону. Статьи по проблеме изменения климата стали содержать все увеличивающиеся разделы, которые начинались с фразы «с другой стороны», и все больше обсуждались «дебаты», проводимые горсткой купленных промышленностью ученых, а не выводы подавляющего большинства научной общественности.

Тем не менее, как и в случае переговоров по озоновому слою, освещение в прессе встреч в Киото помогло создать такой климат в обществе, что встречи прошли успешно. В этом случае образ, созданный в СМИ, представлял собой картинку, когда крупные нефтяные компании пытались «завалить мешками с песком» международное соглашение. Один активист приписал освещению в СМИ проведение различия между успехом и предсказанной неудачей Киотского протокола.

Активисты проблем изменения климата и нарушения озонового слоя отмечают, что в СМИ возродилась позиция в поддержку фактам по обоим вопросам, но новая важная тенденция, использование платных СМИ или рекламы, создает новые трудности для НПО. Согласно высказыванию одного исследователя НПО и договоров по окружающей среде, экологические НПО обычно выступали с «высокогуманных позиций», что давало им при работе с агентствами новостей преимущество над промышленностью, которая обычно находится в обороне. Тенденция к использованию платных СМИ по этим вопросам ставит НПО в невыгодную позицию против практически неограниченных средств на рекламу многих ТНК.

Роль ТНК в работе в конвенциях по окружающей среде

Были определены конкретные отрасли промышленности, которые в основном несут ответственность: за разрушение озонового слоя – химическая промышленность, а за изменение климата – топливодобывающая промышленность. Важно понять, что так же, как экологические НПО участвовали в разработке и принятии международных соглашений по этим вопросам, также и несущие потери отрасли промышленности участвовали в препятствовании или срыве принятия этих договоров. На арене UNEP торговые ассоциации ТНК, такие как Глобальная Климатическая Коалиция, расценивались как НПО - промышленные НПО - с таким же доступом к происходящим событиям, как и у НПО - защитников окружающей среды. Они работали на одном и тех же уровнях, предпринимая действия примерно одного рода с большим или меньшим успехом.

Представители промышленности обычно старались явно не выражать свою оппозицию непосредственно на арене переговоров, уходя, если возможно, от видимых действий, так как они предпочитают, чтобы общество считало, что решение принимают правительства при невмешательстве промышленности. Тем не менее, их влияние на итоговое соглашение было значительным.

На ранней стадии ТНК изучили национальные правительства в поисках союзников и с целью оказания влияния на позиции их представителей на переговорах. Они также имели своих представителей на международных переговорах в качестве наблюдателей и лоббистов, которые в ходе переговоров пытались влиять на условия и формулировки договоров. Путем выявления и работы через союзников в правительствах таких стран как государства-члены Организации стран-экспортеров нефти (ОРЕС), или США в случае переговоров по проблеме изменения климата, ТНК гарантировали, что их интересы будут не так сильно урезаны этим соглашением, как могли бы быть в ином случае. Представители НПО провели много времени с делегатами, пытаясь противостоять ложной информации, распространяемой через лобби промышленности.

Позиции промышленности со временем менялись так же, как их тактика и аргументы. В случае с озоном, производители разрушающих озоновый слой химических веществ сначала категорически возражали против любого контроля и полностью отрицали существование проблемы, успешно заводя дискуссии в тупик до тех пор, пока не стало очевидным, что альтернативный вариант сулит им прибыли. Когда DuPont, лидер производства разрушающих озон веществ, первым признал необходимость некоторого ограничения разрушающих озон веществ и впоследствии получил патент на альтернативное химическое вещество CFC, переговоры начали продвигаться вперед значительно быстрее. Затем промышленность сконцентрировала свои усилия на деталях соглашения с целью сделать ограничения, как можно более гибкими, например, пытаясь удлинить сроки исполнения. На более поздних раундах переговоров производители метилового бромида активно использовали СМИ для защиты своего продукта как незаменимого средства для современного сельского хозяйства. НПО стало все сложнее и сложнее находить поддержку конструктивным изменениям и более строгим срокам, так как интерес общественности, и, следовательно, давление на промышленность и правительство, пошел на убыль.

По проблеме изменения климата топливодобывающая промышленность сохранила свою обструкционистскую позицию до конца. Они пытались использовать различные аргументы для влияния на общественное мнение, в основном посредством рекламной кампании стоимостью в много миллионов долларов, начатой Глобальной Климатической Коалицией - авангардной группой промышленности. В США они выступали против научных данных, утверждая, что проблемы не существует, а затем, подвергая сомнению справедливость Киотского соглашения (так как промышленные страны должны сократить выбросы раньше развивающихся стран). Сейчас они делают угрожающие предсказания по поводу затрат общества на реализацию ограничений Киотского протокола по поводу ископаемых топливных ресурсов.

С положительной стороны, все больше прогрессивных компаний Европы и развивающихся стран помогли до определенной степени сдержать натиск ТНК. Активность проявили страховые компании. После того как они осознали, что неустойчивые погодные условия, связанные с глобальным потеплением, могут стоить им больше, чем они могут позволить себе потерять. Недавно, British Petroleum и Shell Oil вышли из состава Глобальной Климатической Коалиции и опубликовали свои собственные планы сокращения выбросов, но они все еще состоят в составе Американского Института Нефти, который продолжает пытаться блокировать вхождение в силу Киотского Протокола.

Уроки конвенций по окружающей среде

В решении обеих проблем разрушения озонового слоя и изменения климата общее влияние участия НПО в результате привело к более действенному договору, более коротким срокам и к меньшему количеству лазеек. Промышленности, с другой стороны, не удалось блокировать ни одного из этих соглашений, а только ослабить их. То, что договоры достигли нынешней степени развития, можно расценивать как победу НПО, что является свидетельством силы их влияния и поддержки хороших решений правительств. Но окончательные результаты станут очевидными в будущем. С приближением момента ратификации Киотского протокола, промышленность готовит серьезные препятствия на пути к успеху этого мероприятия. И хотя в переговорах по озону продолжают обсуждаться более строгие ограничения, НПО борются, чтобы сохранить имеющийся импульс движения.

Некоторые уроки для НПО

Для НПО могут оказаться полезными следующие положения:

Некоторые уроки для Государств-членов ВОЗ

Государства члены могут обдумать следующие положения: