Ресурсный центр по контролю над табаком
Tobacco control resource centre

Рамочная конвенция по контролю над табаком
Серия технических очерков
Буклет 4

Основные концепции

Что мы подразумеваем под эффективностью?

Когда люди говорят об эффективности договора, они могут подразумевать, по меньшей мере, три различных понятия, которые необходимо определить заранее. ⁴

Юридическая эффективность (соблюдение). Один подход к понятию эффективности фокусируется на юридической концепции соблюдения. «Соблюдение» можно определить как поведение, при котором выполняются содержащиеся в договоре требования.⁵ Конвенция по контролю над табаком будет юридически эффективна, если действия Государств будут соответствовать ее положениям.

Политическая/поведенческая эффективность. Во-вторых, договор может считаться эффективным, если он вынуждает Государства и/или отдельных лиц менять свое поведение в «правильном» направлении – то есть в направлении достижения целей договора.⁶ Конвенция по контролю над табаком будет эффективна с поведенческой точки зрения, если, например, она приведет к тому, что Государства запретят рекламу сигарет или запретят продавать сигареты малолетним.

Если договор содержит очень слабые требования, тогда даже их 100% выполнение Государствами не может означать, что договор эффективен в плане поведения, так как Государства поступали бы так же и без договора. Некоторые обозреватели заявляли, например, что, согласно договору по контролю над вооружениями SALT I (ОСВ 1) между США и СССР, не требовалось значительно менять поведение ни одной из сторон, так как требуемые сокращения вооружений точно повторяли программы по вооружениям США и СССР, которые планировалось осуществлять без договора. ⁷ Сходные аргументы выдвигались по поводу высокого уровня выполнения некоторых соглашений по окружающей среде: в том числе по поводу квот, определенных в 1960-х годах, согласно Международной конвенции о добыче китов (1946 год), а также ограничений по выбросам, установленных в 1985 году в Протоколе по сере к Конвенции о широкомасштабном загрязнении воздуха через границы (LRTAP). Эти обязательства полностью выполнялись потому что, согласно этим договорам, Государствам не требовалось выполнять ничего такого, чего бы они уже не планировали к осуществлению. ⁸ По этой причине политологи подчеркивают, что необходимо различать «выполнение вызванных договором обязательств» и «простое соблюдение».⁹ С этой точки зрения, чтобы договор был юридически эффективным, он должен внести свой вклад в действия Государств. И когда Государства подчиняют свое поведение положениям договора, соблюдение норм (хотя бы частично) должно быть обусловлено этим договором.

Эффективность в плане решения проблемы. Наконец, говоря, что договор эффективен, человек может подразумевать, что договор достиг своей цели, то есть, решена проблема, которая послужила причиной заключения этого договора, например, ограничены вредные последствия потребления табака. ¹⁰

Хотя все три типа эффективности важны при оценке действия договора, поведенческая эффективность является основной, так как она измеряет, насколько договор улучшил существовавшую до этого ситуацию.

И наоборот, юридическое выполнение является плохим показателем успешности договора. С одной стороны, высокая степень выполняемости (или даже полная) свидетельствует о том, что договор накладывает крайне слабые обязательства, и не требуется, чтобы Государства делали что-либо, чего они уже не планировали к осуществлению.¹² С другой стороны, низкий уровень выполнения может свидетельствовать о завышенных требованиях договора, а не о недостатке позитивного влияния договора на поведение Государств. Юридическое выполнение важно только в том случае если договор хорошо сформулирован, и выполнение его положений обязывает Государства изменять свое поведение.

Эффективность в плане решения проблемы также является несовершенным показателем полезности договора. Один договор может быть очень эффективным в плане решения незначительной проблемы, а другой частично успешным в решении очень сложной проблемы. И хотя эффективность первого выше, чем второго, последний договор может быть более полезным и важным.

Наконец, с концепцией эффективности и выполнения тесно связана концепция реализации. Реализацию можно кратко определить, как процесс, при котором «намерение переходит в действие».¹³ Сюда входят действия как на национальном, так и на международном уровне, включая национальные законодательные меры, определение административных норм и судебные решения, основная цель которых состоит в выполнении обязательств по договору.

Как мы оцениваем эффективность?

При оценке эффективности договора важно помнить, что договоры могут выполнять различные функции и необходимо оценивать их эффективность, согласно различным меркам.

Регулятивные соглашения. Цель многих международных соглашений состоит в регулировании поведения государств (или, в некоторых случаях, видов бизнеса, или отдельных лиц). Например, согласно соглашениям о контроле над вооружениями требуется, чтобы Государства ограничивали свои арсеналы вооружений; согласно торговым соглашениям, государства должны снизить тарифы и убрать другие преграды на пути торговли; а цель соглашений по окружающей среде состоит в контроле над деятельностью предприятий и отдельных лиц, которая ведет к загрязнению окружающей среды. Эффективность таких соглашений зависит от реальных изменений в поведении «объектов регуляции». В случае Монреальского протокола по озону, например, критерием эффективности будет реальное сокращение совокупного потребления и производства разрушающих озоновый слой веществ каждым из участвующих Государств.

Рамочные соглашения. Напротив, основная цель рамочной конвенции не сводится к тому, чтобы регулировать поведение Государств или отдельных лиц. Вместо этого его функция состоит в определении общей системы управления в определенной области, чтобы способствовать достижению консенсуса относительно соответствующих фактов и соответствующих ответных международных мер.¹⁴ В определенной степени рамочная конвенция влияет на поведение Государств или отдельных лиц косвенным образом, способствуя разработке регулятивных протоколов посредством изменения отношения, системы ценностей и убеждений. Оценивать эффективность таких соглашений сложнее, это требует более длительной перспективы. Конвенция LRTAP в результате привела к принятию нескольких регулятивных протоколов, согласно которым выдвигаются требования о значительном сокращении загрязнения окружающей среды ¹⁶ . Таким образом, эта конвенция была достаточно успешной. В другом случае, эффективность Рамочной конвенции ООН 1992 года по проблеме изменения климата (UNFCCC) до сих пор не ясна. Она была достаточно эффективной в том смысле, что побудила промышленно развитые государства к составлению детальных отчетов о выбросах в них создающих парниковый эффект газов, о их политике и мерам по проблеме изменения климата. Но до сих пор она была менее успешной в том, что касается сокращения выбросов создающих парниковый эффект газов. Хотя переговоры по Киотскому протоколу 1997 года, согласно которому требуется, чтобы промышленно развитые страны значительно сократили свои выбросы, успешно завершились, протокол еще не вошел в силу, и его влияние на поведение Государств пока не известно. Таким образом, остаются сомнения по поводу того, в какой степени UNFCCC приведет в результате к значительным изменениям ведущих к глобальному потеплению факторов.

Аспиративные соглашения. Помимо регулирования поведения и установления основной структуры управления, важной функцией некоторых договоров является изменение отношения государств и людей к определенной проблеме – например, провозглашение того, что люди имеют определенные основные права или что определенный тип поведения неприемлем. Таким образом, в международных соглашениях по гражданским и политическим правам ¹⁹, а также по экономическим социальным и культурным правам ²⁰, сформулированы основные права, которые правительства обязаны уважать. Они служат в качестве согласованных стандартов, которые можно использовать для оценки поведения государств и представляют собой юридическую базу международных попыток защиты и укрепления прав человека. Если они это делают, то они выполняют важную функцию, даже если они оказывают лишь ограниченное влияние на поведение государств.

Предлагаемая рамочная конвенция по контролю над табаком потенциально может выполнять все три эти функции. Как минимум, конвенция по контролю над табаком будет иметь значительный «моральное» значение, выражая озабоченность международного сообщества по поводу производства, продажи, торговли и потребления табака. Помимо этого, конвенция может создать основную структуру для дальнейших действий посредством учреждения основных институтов и механизмов принятия решений. И, наконец, она может изменить поведение государств и отдельных лиц, – например, посредством требования ввести предупреждения о вреде для здоровья или запретить рекламу.