Ресурсный центр по контролю над табаком
Tobacco control resource centre

Рамочная конвенция по контролю над табаком
Серия технических очерков
Буклет 4

Чем объясняется эффективность международных соглашений?

Как свидетельствует опыт, международные соглашения могут оказывать значительное позитивное влияние на поведение Государств. Для тех, кто предполагает, что только угроза санкций может сделать закон эффективным, влияние договоров остается загадкой, так как санкции остаются исключительным случаем в международном законодательстве. Но если не санкции обусловливают эффективность международного права, то что? Недавно некоторые исследователи выдвинули альтернативную, «управленческую» модель выполнения. Она предполагает, что изначально Государство хочет выполнять свои обязательства по договору, а нарушение обязательств возникает в результате незнания, неправильных подсчетов или отсутствия возможности, а не нежелания (см. Рамку 3). Согласно этой модели, при работе по договору следует пытаться преодолеть препятствия на пути выполнения, а не наказывать за нарушения. ³⁸ Данный подход, в котором делается акцент на совместную деятельность в противовес конфронтации и принуждению, является подходящей моделью для предлагаемой РККТ.

Рамка 3. Две модели эффективности договора

В этом разделе анализируются некоторые способы, с помощью которых международное соглашение может повлиять на поведение Государств даже при отсутствии санкций, чтобы увидеть, какие уроки можно извлечь для повышения эффективности РККТ. Факторы, которые вносят свой вклад в эффективность, можно классифицировать по четырем основным категориям (см. Рамку 4):

Рамка 4. Как договор влияет на поведение Государств?

Взаимность

Во многих случаях договоры основываются на взаимности. Они отражают обмен взаимными обещаниями, которые, по убеждению всех сторон, служат их собственным интересам. Примеры включают в себя соглашения по контролю над вооружениями, такие как договоры INF и START I. Каждая сторона заинтересована в выполнении своих обязательств по сокращению ядерных вооружений, так как это необходимая цена того, что другая сторона также сократит свои вооружения.

Когда договор основан на взаимности, нет необходимости в сильном механизме реализации, так как договор содержит такой механизм внутри себя: если одна сторона не выполнит своих обязательств, другая может аннулировать договор, лишив нарушителя ожидаемых преимуществ от договора. В таких случаях санкции менее важны, чем механизмы проверки осуществления, которые предоставляют государствам гарантии, что нарушения будут обнаружены. Если другая сторона нарушит договор, это не сможет остаться незамеченным. Самые строгие средства проверки выполнения были разработаны в области контроля над вооружением³⁹, но механизмы проверки выполнения также были разработаны в некоторых договорах по окружающей среде. ⁴⁰

Прозрачность

Государство может выполнять условия договора, чтобы избежать репутации нарушителя закона. Даже при отсутствии санкций государства не желают открыто нарушать закон. Нарушения вредят репутации государства и осложняют будущие переговоры по договору. В результате нарушений государства становятся объектом негативного отношения общества, как у себя дома, так и за рубежом. Нарушения могут «повлиять на другие аспекты взаимоотношений между сторонами»⁴¹ и даже подорвать статус государства как добропорядочного члена международного сообщества. По этой причине меры, которые способствуют прозрачности и наглядно выявляют нарушения, повышают вероятность того, что государства будут выполнять свои обязательства по договору. ⁴² Как написал один автор:

Перспектива быть обнаруженным часто так же важна, а иногда и более важна для потенциального нарушителя, чем перспектива более или менее суровых санкций юридического или материального плана. Существует множество ситуаций, когда те, кто намеревается совершить нарушение, воздержится от несоблюдения правил, если они предполагают, что их нарушение будет обнаружено, даже в том случае, если они знают, что вероятность того, что они будут подвергнуты санкциям за свои нарушения, достаточно низка. ⁴³

По этой причине прозрачность является «почти универсальным элементом стратегии управления соблюдением». ⁴⁴

Законность

Даже если у государства есть желание принять участие в запрещенной договором деятельности, оно может воздержаться от этого из-за убеждения, что необходимо выполнять свои обещания. Добровольное присоединение к договору является законным источником обязательств, которые необходимо добросовестно выполнять. Хотя сложно точно определить, насколько выполнение связано с чувством законности и обязательности, факты свидетельствуют, что в какой-то мере выполнение международных законов государствами вызвано этим фактом. ⁴⁵ И, когда государства нарушают свои обязательства по договору, обычно это является не результатом сознательного решения государства о нарушении, а отражением невозможности государства выполнить свои обязательства (например, из-за нехватки финансовых средств) или вследствие неточного планирования или ошибки в расчетах. ⁴⁶

Социальное обучение

Договор также может быть эффективным, способствуя обучению общества, например, помогая государствам лучше понять их собственные интересы. Часто государства не хотят предпринимать жестких действий по проблеме потребления табака, потому что они не убеждены, что проблема существует, или уверены, что ответные меры обойдутся слишком дорого. Одна из основных функций рамочной конвенции состоит в содействии социальному обучению с помощью совместных научных исследований, обмена информацией и непрерывного диалога государств в области данной проблемы. Результаты иногда являются довольно впечатляющими. В 1997 году, когда была принята конвенция LRTAP, только некоторые участвующие государства были убеждены, что загрязнение воздуха через границы является значительной проблемой. Соответственно, конвенция налагала минимальные обязательства. Но в течение последующих десяти лет конвенция способствовала возникновению озабоченности среди государств по поводу проблемы кислотных дождей, что сделало возможным принятие протоколов 1991 и 1994 годов, где выдвигались значительные требования по сокращению загрязнения воздуха. РККТ может сыграть ценную роль, способствуя процессу социального обучения путем привлечения внимания общества к проблеме табака, распространения информации о вредном влиянии потребления табака, об экономике производства табака и о глобальных факторах, которые вносят свой вклад в пандемию табака.

Мобилизация

Договор может помочь мобилизации отдельных лиц и групп в поддержку целей договора. Например, регулярные встречи сторон помогают сосредоточить внимание общества на проблеме и дать сторонникам договора возможность быть в центре внимания. Как говорят сторонники модели управления, «на простейшем уровне участие в режиме договора, посещение встреч, ответы на запросы и выполнение сроков может привести к изменению местных приоритетов и планов, приводя в действие политические меры, которые со временем улучшат действенность договора». ⁴⁷

Интернализация

И, наконец, со временем правила договора могут стать частью национальной правовой системы и административных норм. ⁴⁸ Может создаться так называемая культура выполнения. В некоторых случаях договор может напрямую выполняться под юридическим контролем судов. И даже в противном случае, если договор внедрен в национальное законодательство, можно добиться его выполнения.

Договор также предоставляет дополнительное средство той части правительства, которая поддерживает задачи договора. Предположим, например, что в государстве обсуждается вопрос ограничений рекламы табака. Если в РККТ или ее протокол будет входить обязательство по ограничению рекламы табака, тогда наличие такого обязательства послужит важным аргументом для тех членов правительства, которые поддерживают ограничения рекламы. Неправительственные организации (НПО) могут также использовать договор как средство мобилизации поддержки общества и оказания давления на правительство по поводу выполнения договора.