Ресурсный центр по контролю над табаком
Tobacco control resource centre

Рамочная конвенция по контролю над табаком
Серия технических очерков
Буклет 4

Как сделать РККТ более эффективной – уроки из опыта

Хотя эффективность договора зависит от широкого ряда факторов, форма международного соглашения в некоторой степени может влиять на его эффективность. Нижеприведенные характеристики представляют собой способы повышения эффективности договора и могут служить подсказками при проведении переговоров по РККТ. Сюда входят:

Четкие точные правила, вероятно, окажут большее влияние на поведение государств, чем двусмысленные или неясные. ⁵⁰ Если государство хочет выполнять свои международные обязательства, четкие и точные правила говорят им, что они должны делать. Международные соглашения, которые оказали самое большое влияние на поведение государств, например, соглашения INF, START I, GATT, и Монреальский протокол по озону, содержали очень четкие обязательства. И наоборот, маловероятно, чтобы двусмысленные или расплывчатые правила повлияли на поведение. Даже если государство намерено выполнить свои обязательства, вряд ли оно значительно изменит свое поведение, если правило двусмысленно или расплывчато, и, таким образом, является объектом различных интерпретаций. Понятно, что государство возьмет на вооружение интерпретацию, которая требует наименьшего изменения в поведении. Объяснить невыполнение четкого точного правила, наоборот, достаточно сложно. Если РККТ или ее протокол хотят регулировать поведение государств (например, относительно рекламы табака, налогообложения сигарет или продажи детям), ⁵¹ более вероятно, что конкретные и точные правила окажут большее влияние на поведение, чем общие положения. Тем не менее, на первоначальной фазе борьбы с табаком более подходят общие нормы, когда в соответствии с главными целями определяется основная структура управления и создается консенсус по основным принципам, а не даются указания государствам по их поведению. Более точные регулирующие правила могут быть разработаны в протоколах к РККТ.

Правила, выполнение которых легко проверить. Правила, выполнение которых легко проверить, также окажут большее влияние на государства, которые хотели бы нарушить договор, но сделать это им мешает только чувство юридической ответственности. Стандарты конструкции и оборудования нефтяных танкеров, определенные в MARPOL и в Протоколе 1978 года, например, очень конкретны, и их выполнение легко проверить путем инспектирования кораблей, когда они находятся в порту. Исследования показали, что эти нормы привели к большему успеху в ограничении нефтяного загрязнения, чем нормы по выбросам, выполнение которых гораздо сложнее контролировать. Ясные, легко проверяемые правила не дают государствам возможности скрыть нарушение или так интерпретировать договор, чтобы оправдать свое поведение. Такие правила делают очевидным, выполняет ли государство свои обязательства, и таким образом вносят свой вклад в прозрачность этого договора. Легко проверяемые правила по контролю над табаком, которые могут содержаться в РККТ, могут включать в себя правила, определяющие минимальный уровень налога на сигареты, требования по упаковке и этикеткам, ограничения рекламы табака. ⁵²

Предоставление помощи развивающимся государствам, чтобы помочь им выполнить договор. Часто государства хотят выполнить договор, но у них нет возможности это сделать. В этих случаях финансовая и техническая помощь может быть решающей для эффективности договора. Согласно Монреальскому протоколу по озону, развивающимся государствам предоставляется финансовая помощь, с целью помочь им вывести из употребления разрушающие озон вещества. К настоящему времени в более чем 100 развивающихся стран было передано более 750 миллионов долларов США, чтобы вывести из употребления приблизительно 100 000 тонн разрушающих озон веществ, что составляет более половины общего уровня их потребления (см. Рис. 4). Согласно Конвенции 1972 года по всемирному наследию и Рамсарской конвенции 1971 года по заболоченным территориям, также был учрежден фонд для помощи странам в защите объектов всемирного наследия и заболоченных территорий. Как было рекомендовано на встрече экспертов общественного здравоохранения в Ванкувере в 1998 году, в рамках РККТ может быть учрежден многосторонний трастовый фонд для помощи развивающимся странам в реализации конвенции. ⁵³

Рис. 4 Многосторонний фонд по проблеме озона.

Общий объем полученных средств и тонны CFC, выведенных из употребления.

Источник: UN EP IE OzonAction Program, Sept. 1998 –

http://www.unepie.org/ozat/pub/general/backgr.pdf

Требования, чтобы государства сообщали о том, что они делают (и что они планируют сделать) для выполнения конвенции. Требование предоставления национальных отчетов государств об их текущей и будущей деятельности может способствовать эффективности договора несколькими путями. Наиболее очевидный из них это содействие оценке деятельности государства и, таким образом, повышение прозрачности. Даже если государства не вполне откровенны, национальный отчет может способствовать проведению оценки, предоставляя основную информацию для других (НПО, межправительственные органы и другие наблюдатели), чтобы они проанализировали предоставленную информацию и прокомментировали ее. Более того, официальное представление национального отчета в международный орган создает для НПО и других наблюдателей удобную ситуацию и цель. Даже неполная или неадекватно проанализированная информация лучше, чем ее отсутствие. Например, она может представлять собой первичные данные, которые НПО затем смогут использовать для анализа вариантов политики и выполнения договоров. Предоставление отчетов также способствует процессу самооценки внутри страны и может помочь внесению изменений в политику и поведение государств. Процесс подготовки мобилизует и уполномочивает группы внутри и вне правительства и может оказать каталитический эффект на процесс реформирования внутренней политики. Как отмечает Paul Szasz, учреждение, которое готовит национальный отчет, должно собирать данные, при этом напоминая различным компетентным учреждениям о договорных обязательствах и о возможной необходимости сбора специальных данных для полного выполнения договора... По меньшей мере, такая деятельность заставляет местные административные органы осознать существование договора, и они обязательно будут испытывать, возможно, небольшое, но постоянное давление по поводу выполнения обязательств по нему. ⁵⁴

Подобным же образом, Edith Brown Weiss и Harold Jacobson на основе обширных эмпирических исследований выполнения международных соглашений по окружающей среде, приходят к выводу, что отчеты служат «важным инструментом информирования стран об их обязательствах и потенциально способствуют созданию на местном уровне возможностей выполнения соглашения».⁵⁵ Соответственно, как рекомендовано на встрече в Ванкувере в 1998 году, в РККТ должно содержаться требование о предоставлении национальных отчетов по потреблению табака и мерам контроля над табаком. Развивающимся странам может предоставляться помощь из предлагаемого многостороннего трастового фонда, в обратном случае у них могут возникнуть сложности при подготовке национальных отчетов. ⁵⁶

Использование независимых источников информации о действиях государства. В дополнение к национальным отчетам НПО могут предоставлять интересную информацию о деятельности государства, и таким образом вносить свой вклад в прозрачность выполнения договора. В области охраны окружающей среды Greenpeace оказался бесценным источником информации о действиях по проблеме китов и о выбросе вредных веществ в океаны. TRAFFIC был таким же источником информации о нелегальной торговле образцами дикой природы по Конвенции о Международной Торговле представителями биологических видов, находящихся в опасности. Также неправительственные группы могут быть ценным источником информации о том, выполняют ли государства свои обязательства по РККТ, например, относительно рекламы табака, информирования общественности или по предотвращению контрабанды.

Осуществление международного мониторинга действий на национальном уровне. Международный мониторинг представляет собой еще одно средство, способствующее прозрачности. Например, UNFCCС при проверке национальных отчетов на полноту и точность, в основном опиралась на команду экспертов, а не на НПО. Международный мониторинг полезен не только как средство выявления нарушения, но и как средство определения причин, почему государство испытывает трудности при выполнении договора, и какой вид помощи будет наиболее полезен.⁵⁷ Таким образом, в рамках работы РККТ необходимо обдумать создание исполнительного органа для анализа действий сторон и определения возможных мер помощи.

Обеспечение регулярных встреч сторон. Регулярные встречи сторон помогают концентрировать внимание общества на проблеме и на действиях государств по ее решению. Более того, они собирают форум для продолжения переговоров между государствами. И наоборот, когда в договоре не обеспечены регулярные встречи, он быстро теряется из поля зрения. По этой причине на встрече в Ванкувере в 1998 году было рекомендовано, чтобы в РККТ содержалось положение о проведении регулярных встреч сторон.

Гарантия участия широкого круга заинтересованных лиц. Хотя факты относительно участия на встрече имеют довольно противоречивый характер, ⁵⁸ гарантия участия большого количества государств и неправительственных групп может внести свой вклад в законность договора и, таким образом, в его эффективность. Участники процесса обычно чувствуют большую ответственность, и, следовательно, больше заинтересованы в успехе. Также здесь формируется кадровый состав людей, которые, вероятно, будут помогать реализовывать договор на местном уровне. Признавая необходимость присутствия многих секторов, Всемирная Ассамблея Здравоохранения может настоять, чтобы государства оказывали поддержку и способствовали участию неправительственных организаций в действиях по контролю над табаком, как рекомендовано в резолюции Исполнительного Комитета EB103.R11. ⁵⁹