Ресурсный центр по контролю над табаком
Tobacco control resource centre

Рамочная конвенция по контролю над табаком
Серия технических очерков
Буклет 5

Роль национальных институтов в организации поддержки созданию, ратификации и реализации РККТ

Национальные комиссии по контролю над табаком могут играть важную роль в разработке и реализации РККТ. Такие комиссии могут быть учреждены или же полномочия уже существующих комиссий могут быть расширены таким образом, чтобы охватывать вопросы контроля над табаком и реализации РККТ. Как стало ясно по опыту работы в области прав человека, национальные институты имеют общую цель, но их функции и структура могут быть различными в зависимости от нескольких факторов, таких как культурные и законодательные традиции разных стран. В Венской декларации и Программе действий выражается пожелание каждому государству «выбирать рабочую структуру, которая в наибольшей степени соответствует их конкретным нуждам на национальном уровне».¹¹ Тем не менее, Центр ООН по Правам Человека опубликовал руководство по учреждению и усилению национальных институтов по укреплению и защите прав человека. ⁵ Это руководство предоставляет информацию, рекомендации и помощь для всех, кто задействован в разработке структур, необходимых для укрепления и защиты прав человека на национальном уровне. Эти рекомендации могут использоваться странами, обдумывающими или разрабатывающими стратегии учреждения национальных институтов контроля над табаком. Этот раздел в большой мере основан на этих рекомендациях, адаптированных к конкретным обстоятельствам контроля над табаком и РККТ. Упомянутые выше принципы, относящиеся к статусу национальных институтов, следует также использовать в качестве руководства. ¹⁰

Учреждение отдельных национальных комиссий по контролю над табаком или расширение полномочий существующих институтов

Как на предшествующей переговорам стадии, так и на стадии переговоров, в идеале лучше всего иметь отдельную национальную комиссию, занимающуюся вопросами контроля над табаком. Стоило бы обдумать вариант комиссии, построенной по модели национальных комитетов МОТ, которые существуют в нескольких странах. Вместо трехсторонней модели - представители правительства, рабочих и работодателей - комиссия может быть многосторонней и состоять из представителей всех крупных групп, задействованных в контроле над табаком. Она может сообщать ВОЗ о важных аспектах, которые видны с точки зрения перспектив конкретной страны. На стадии ратификации она может рекомендовать правительству, ратифицировать конвенцию или нет, а после ратификации может контролировать соответствуют ли меры правительства по реализации РККТ самой конвенции.

Альтернативный вариант состоит в расширении полномочий существующих национальных комиссий по здравоохранению, чтобы придать приоритетное значение вопросам контроля над табаком. Расширение полномочий существующих национальных институтов по правам человека и включение в сферу их деятельности вопросы контроля над табаком является еще одним вариантом. Возникает искушение использовать именно эти существующие комиссии, особенно потому что комиссии по правам человека есть во многих странах. В целом, однако, в очень немногих странах существуют национальные институты, которые конкретно занимаются вопросами здравоохранения, не говоря уже о контроле над табаком. Всеми признано существование права человека на здоровье, согласно Статье 12 Международного соглашения по экономическим, социальным и культурным правам человека. ⁴³ Контроль над табаком, таким образом, может быть включен в круг полномочий комиссии по правам человека как часть права человека на здоровье. Тем не менее, большинству комиссий по правам человека потребуется дополнительная финансовая поддержка для выполнения дополнительных обязанностей. Вероятно, право на здоровье (включая контроль над табаком) не получит приоритетного значения среди других основных прав человека, например, гражданских и политических прав, осуществление которых все еще требует проведения огромной работы во многих странах. Но даже в этой ситуации это не будет непреодолимым обстоятельством, как показывает следующий пример из Мексики.

В Мексике Национальная комиссия по правам человека разработала программу по правам человека, экологии и здоровью. Одна из рекомендаций по окружающей среде появилась в ответ на иск, предъявленный отдельным человеком, который утверждал, что ответственные за контроль и прекращение загрязнения среды власти не сообщали необходимой информации обществу. Комиссия рекомендовала, чтобы соответствующие органы власти широко публиковали через СМИ информацию о вредном влиянии деградации окружающей среды на здоровье и о конкретных мерах, которые должны предпринимать люди в ответ. Этот пример демонстрирует использование существующих комиссий по правам человека для усиления охраны окружающей среды. Так как сферы охраны окружающей среды и охраны здоровья тесно взаимосвязаны, такие комиссии также можно использовать для усиления контроля над табаком. Можно разработать сходную программу по правам человека, вопросам здоровья и контроля над табаком. Комиссия может также по своей собственной инициативе рекомендовать, чтобы соответствующие власти широко опубликовали через СМИ информацию о вредных эффектах потребления табака и пассивного курения.

Комиссии по стабильному развитию, которые учреждены во многих странах, также могут выступать кандидатом на включение вопросов контроля над табаком в круг своих полномочий. Большинство из них были учреждены после принятия UNCED Повестки дня 21 с конкретным заданием реализации этого международного документа. Эти комиссии являются всесторонними, так как занимаются широким кругом социальных и экономических вопросов, а также проблемами окружающей среды. В своем программном заявлении Совет Президента США по Стабильному Развитию прямо ссылается на «безопасную, здоровую, высококачественную жизнь нынешних и будущих поколений». Очевидно, что негативное влияние потребления табака на здоровье не приближает нас к «здоровой, высококачественной жизни.»

Следующей альтернативой для включения вопросов табака в круг своих полномочий являются национальные комиссии, занимающиеся вопросами труда. Во многих странах существует несколько трехсторонних организаций, занимающихся трудовым администрированием, в том числе тех, кто занимается улучшением условий труда. Принимая во внимание вредное влияние потребления табака и вторичного курения, возможно, следует расширить или усилить их полномочия, чтобы включить в круг их обязанностей работу по созданию рабочих мест без табачного дыма и других мер контроля над табаком. Тем не менее, эта альтернатива не может полностью нас удовлетворить. Консультативный орган по вопросам труда не сможет заниматься вопросами контроля над табаком, которые не касаются вопросов труда, например, запретом курения для малолетних или запретом рекламы табака. Даже в области вопросов труда консультативный орган не сможет заниматься всеми рабочими ситуациями, например, открытыми рабочими территориями, где вторичный табачный дым (пассивное курение) не является проблемой или где человек работает сам.

Как и во многих развивающихся странах, в Венесуэле, например, нет всестороннего законодательства по контролю над табаком. Единственное действующее законодательство по контролю над табаком существует в форме президентских декретов, запрещающих прямую и непрямую рекламу табака на радио и телевидении, требующих наличия предупреждений о вреде для здоровья в рекламе в кино, на рекламных щитах, в прессе и в точках продажи.⁴⁰ Реклама сигарет также запрещена в спортивных учреждениях, согласно закону о спорте 1979 года. Курение запрещено в залах ожидания, в театрах, кинотеатрах, в спортзалах и на стадионах, в общественном транспорте и на авиарейсах в пределах страны. Курение также запрещено в административных учреждениях Министерства здравоохранения и в помещениях школ. Кроме того, в рамках Национальной антитабачной программы было разработано шесть различных десятиминутных передач для телевидения. В Венесуэле, например, институтом, полномочия которого могут быть расширены для включения в их круг контроля над табаком, является Национальная академия медицины. Это консультативный орган, учрежденный Конгрессом Венесуэлы и подотчетный Министерству просвещения. ⁴⁴ Подобные институты могут содействовать РККТ различными способами, например, оказывая помощь в разработке национальной политики контроля над табаком, а также распространяя информацию для правительства и общественности.

Во многих странах имеются академии медицинских исследований, которые, вероятно можно использовать для содействия РККТ. Цель Совета медицинских исследований Южной Африки состоит в укреплении здоровья и улучшения качества жизни посредством научных исследований.⁴⁵ Совет был учрежден Актом парламента, в котором определены его полномочия. Его возглавляет руководящая группа. Совет переводит приоритетные проблемы здоровья в реальные проекты, в частности, мобилизуя группы специалистов для решения конкретной задачи. Он также может придать приоритетный статус проблеме пагубного влияния потребления табака на здоровье. Таким образом, он может содействовать РККТ путем распространения информации для политических деятелей и общественности о вредном воздействии табака на здоровье, а также путем составления политических рекомендаций по этому вопросу для правительства.

Элементы эффективного функционирования ¹²

Чем больше независимости имеет национальная комиссия по контролю над табаком, тем эффективнее она будет способствовать реализации РККТ на национальном уровне. Национальная комиссия по контролю над табаком, которая сможет выполнять свои обязанности без вмешательства со стороны правительства, политических партий или групп особых интересов, является идеальной моделью такой комиссии. Она должна быть учреждена посредством законодательного акта или декрета, где определяется ее цель, полномочия, функции и юрисдикция. Она должна иметь как можно более широкие полномочия для осуществления мониторинга законодательных действий и политики правительства. В законодательном акте об ее учреждении (мандате) должны быть определены ее взаимосвязи с Государством. Эти взаимосвязи, в свою очередь, будут в некоторой степени ограничивать независимость комиссии, включая в себя требования об отчетности, а также возможные ограничения полной финансовой автономии. Тем не менее, если ограничения не препятствуют эффективному выполнению работы, функции национальной комиссии по контролю над табаком, отраженные в ее мандате, являются важным элементом ее эффективной работы.

Мандат должен предоставлять комиссии юридическое право принимать независимые решения. Этот независимый юридический статус позволит ей выполнять свои обязанности без вмешательства со стороны любого органа правительства или со стороны любого государственного или частного учреждения. Этой цели можно достигнуть, если комиссия будет напрямую подотчетна парламенту или главе государства. Повседневная деятельность комиссии должна осуществляться, независимо от любого другого органа власти, а ее рекомендации не должны пересматриваться другими органами за исключением случаев, определенных в мандате. Если комиссия имеет полномочия расследовать жалобы, тогда она также должна иметь право требовать сотрудничества со стороны государственных или частных учреждений, включая предоставление информации и помощь в расследовании.

Источники финансирования национальной комиссии по контролю над табаком должны быть определены в ее мандате. Если она сама не контролирует свои финансы, она не является независимой от правительства или любого другого органа, который осуществляет этот контроль. Комиссия, если возможно, должна быть финансово независимой, так чтобы никакие из ее официальных действий или решений не влияли на ее бюджет.

В мандате также должны быть определены сроки и условия, касающиеся членов комиссии. Метод назначения ее членов является решающе важным для ее независимости. Самый лучший способ гарантии независимости – это назначение членов комиссии парламентом или сходным с ним органом. Необходимо, чтобы в мандате определялся способ назначения и критерий членства (например, квалификация).

В учреждающем законодательном акте или уставе комиссии должен точно определяться круг вопросов, подпадающих под юрисдикцию комиссии. Это области, в которых данный институт может использовать свои полномочия, например, просветительская работа по вопросам контроля над табаком, рекомендации правительству по законодательным актам, получение жалоб о нарушении законов, например, запрета рекламы табака. После того как РККТ будет принята и войдет в силу, государство, которое ратифицирует конвенцию, может рассмотреть вопрос о соответствующем дополнении устава национальной комиссии, чтобы он основывался на положениях РККТ. Тогда комиссия сможет хорошо следить за реализацией норм РККТ на национальном уровне, определять пробелы в законодательстве и помогать правительству в составлении отчетов в орган, координирующий выполнение договора.

Чтобы гарантировать эффективную работу национальной комиссии по контролю над табаком, необходимо, чтобы она была доступна для общества. Для этого необходимо сообщить людям о ее существовании и функциях. Помимо этого, комиссия должна быть физически доступна для людей, возможно, через свои региональные или местные отделы.

Комиссия должна также установить тесные взаимосвязи с НПО и группами населения, которые прямо или косвенно занимаются контролем над табаком. Это может усилить наглядность деятельности комиссии и обеспечить поддержку ее деятельности в обществе. Конкретно занимающиеся проблемами табака НПО могут установить официальные взаимоотношения с национальной комиссией, чтобы их можно было использовать при составлении рекомендаций или пригласить в качестве полезных партнеров в отдельных проектах или программах.

Чтобы отслеживать прогресс в выполнении комиссией своих задач, национальная комиссия по контролю над табаком должна быть юридически и финансово подотчетна парламенту или сходному с ним органу. В уставе должны быть определены конкретные требования к отчетности. Комиссия также должна отсчитываться перед обществом посредством общественной оценки ее деятельности.

Компетенция и обязанности ⁴⁶

Предшествующая переговорам стадия и стадия переговоров

Станет ли контроль над табаком основной деятельностью отдельного института или же частью деятельности уже существующей организации, одной из наиболее важных функций на предшествующей переговорам стадии будет пропагандистская и просветительная. Повышение понимания в обществе пагубного влияния табака на все общество и важности снижения его потребления в глобальных масштабах представляет собой первый наиважнейший шаг в правильном направлении. Создание поддержки в обществе процессу переговоров по РККТ будет одним из наиболее важных факторов процесса. Этого можно достичь путем развития и создания альянсов, сетей и привлечения НПО, занимающихся контролем над табаком, создавая, таким образом, у людей чувство участия в подготовительном процессе.

После начала переговоров национальная комиссия по контролю над табаком может помогать своему правительству, предоставляя национальную информацию, необходимую для переговоров, а также выполняя функции связующего звена с секретариатом переговоров. Кроме того, она может оказывать политическое давление на государства с целью принятия РККТ. Просветительная роль комиссии в повышении понимания проблемы в обществе и создании многосторонней поддержки переговорам будет в той же степени, если не более, важной, чем на предшествующей переговорам стадии. Комиссия может также помогать государству в разработке и координации национальной позиции на переговорах.

После принятия РККТ

На следующей стадии после принятия РККТ необходимо оказывать давление на правительство, чтобы оно ратифицировало конвенцию. Здесь национальные комиссии по контролю над табаком снова смогут сыграть важную роль, мобилизуя понимание и поддержку в обществе в пользу РККТ. Когда конвенция ратифицирована, битва еще только начинается: наступает сложная задача ее реализации. Комиссия может выполнять рекомендательную функцию, помогая правительству в разработке политических мер по реализации РККТ. Когда меры вступают в действие, комиссия должна стать частью эффективного механизма контроля, содействуя с помощью мониторинга тому, что выполнение политических мер соответствует РККТ.

>Работа по пониманию РККТ в обществе будет важной частью функции национальной комиссии по контролю над табаком. Этого можно достичь путем сбора, публикации и распространения информационных материалов о РККТ и национальном законодательстве о проблеме табака. Работая со СМИ, организуя мероприятия и поощряя общественные инициативы, комиссия может служить важным средством улучшения понимания негативных эффектов на здоровье, возникающих в результате потребления табака и вторичного табачного дыма (пассивного курения). Более того, она может играть ценную роль в просвещении отдельных групп по вопросам норм контроля над табаком путем проведения учебных курсов для специальных групп, например медиков, представителей профсоюзов и НПО.

Согласно мандату или уставу, комиссии должно быть предоставлено право направлять в правительство или парламент свою точку зрения, рекомендации, предложения и отчеты по любому вопросу, касающемуся контроля над табаком. Это может происходить либо по просьбе властей, либо по собственной инициативе. Например, комиссия должна изложить свою точку зрения о предлагаемом или существующем законодательном акте, чтобы выступить с инициативой или помочь в создании проекта нового закона, или чтобы вмешаться в юридические процедуры, касающиеся вопросов контроля над табаком. В качестве части своих консультативных функций национальная комиссия может также рекомендовать правительству принимать или не принимать протокол РККТ (после их принятия на международном уровне).

Еще одной функцией комиссии является помощь правительству в выполнении его обязательств по РККТ посредством помощи в составлении отчетов, которые страны должны предоставлять в секретариат РККТ (ВОЗ) (предполагается, что такое положение есть в конвенции) выполняя, таким образом, основную связующую функцию между ВОЗ и правительством. Комиссия также может помогать и консультировать по вопросам реализации программ и мероприятий ВОЗ, касающихся контроля над табаком.

Национальные комиссии по контролю над табаком могут выполнять следственную роль, получая и расследуя жалобы от отдельных лиц и подготавливая рекомендации для соответствующих органов власти или частных учреждений. Чтобы проводить эффективное расследование, комиссии должно быть дано юридическое право проверить, является ли жалоба обоснованной, и если да, то какой орган власти или частное предприятие несут за это ответственность. ⁵ Помимо этого, комиссия сама может выступать с инициативой проведения расследования или опроса общества. Сообщение о результатах таких опросов вносит свой вклад в освещение выполнения обязательств по РККТ на национальном уровне, что способствует реализации договора.

Структуры национальных комиссий по контролю над табаком ⁴⁷

Члены национальных комиссий по контролю над табаком должны либо назначаться, либо избираться исполнительной властью или парламентом. Состав комиссии должен определяться посредством процедуры, которая будет гарантировать широкое представительство всех секторов общества, занимающихся контролем над табаком, включая представителей НПО, теоретиков и других экспертов, членов парламента и представителей правительственных ведомств в качестве консультантов. Комиссия должна иметь соответствующее финансирование для оплаты работы персонала и помещения. Назначение членов комиссии должно производиться посредством официального документа. Это необходимо для гарантии стабильного мандата ее членов, что необходимо для сохранения независимости комиссии.

На недавней встрече Европейского бюро ВОЗ, которое проходило в Праге с 14 по 16 апреля 1999 года, одна из рабочих групп рекомендовала: «ВОЗ должна поощрять учреждение координационных комитетов РККТ во всех участвующих странах. Участники этого комитета должны представлять все стороны, заинтересованные в контроле над табаком. Это обеспечит наличие форума для контактов и обмена информацией во всех странах».