Ресурсный центр по контролю над табаком
Tobacco control resource centre

Рамочная Конвенция о Контроле над Табаком (РККТ) и контрабанда табака

Заявление неправительственных организаций для Международной Конференции о Незаконной Торговле Табаком, Нью-Йорк, 30 июля - 1 августа 2002 года

Настоящий документ Альянса Рамочной Конвенции [1] отражает ряд ключевых условий эффективного противодействия контрабанде, которые следует рассматривать на Международной Конференции о Незаконной Торговле Табаком (МКНТТ).

Проблема

Около одной четверти продающихся на международном рынке сигарет попадает на черный рынок. Из общемирового экспорта величиной 846 миллиардов сигарет в 2000 году приблизительно 227 миллиардов не были зарегистрированы как импорт. Общий объем потерь доходов правительств во всем мире из-за контрабанды сигарет оценивается на уровне 25-30 миллиардов долларов ежегодно. Контрабанда снижает среднерыночные цены на сигареты, увеличивает спрос и, в результате, вредит здоровью. Крупномасштабная организованная контрабанда табака, на которой должны фокусироваться международные соглашения, такие как РККТ, представляет собой направление больших грузов на черный рынок, когда товар передвигается в виде транзита. Перенаправляя сигареты, пока они находятся в оптовой торговой цепочке (по которой они передвигаются без уплаты налогов), крупные контрабандисты избегают уплаты вообще всех налогов. Широко распространено ошибочное мнение о том, что контрабанда является главным образом результатом использования разницы в налогах между странами или штатами, но это относительно малая часть проблемы и она намного менее выгодна контрабандистам. Фактически, даже если у всех стран будет одинаковая структура цен и налогов, контрабанда продолжится почти в том же масштабе.

Победители и проигравшие в контрабанде - проблема извращенных стимулов

Корень проблемы заключается в том, что потери, являющиеся результатом контрабанды, возлагаются на министерства финансов, а не на производителей табака или оптовых торговцев, которые контролируют систему их распространения. С другой стороны, производители табака и оптовые торговцы извлекают выгоду из контрабанды несколькими способами: они получают свою прибыль, когда их продукция продана в самом начале; контрабанда обеспечивает поставку дешевых сигарет и понижает средние цены, тем самым стимулируя спрос; контрабанда также дает возможность лоббистам табачных компаний требовать более низких ставок налога на табак на легальном рынке, опять же с целью стимулирования спроса. Кроме того, у каждой табачной компании есть коммерческие стимулы бороться со своими конкурентами на черном рынке - при изучении продаж компании рассматривают рыночную деятельность в целом. Нижеприведенная цитата из внутреннего документа компании Бритиш-Америкен Тобакко (БАТ), рассекреченного благодаря решению суда в США, показывает, что цель БАТ состояла в том, чтобы активно управлять черным рынком своих изделий и достичь оптимальной «широкой системной» деятельности: [2]

1.1.1 Рыночные тенденции:
1.1.1.4 (iii) Продолжается давление на деятельность на внутреннем рынке и ее доходность, повышающееся из-за приграничного бизнеса, а также на некоторых рынках из-за уклонения от уплаты налогов. В 1993 году, согласно оценкам, почти 6% из общемировых продаж сигарет объемом 5,4 триллионов штук, составляли продажи БУП (без уплаты пошлин). Восточная Европа и регион Тихоокеанской Азии (8,5 миллиардов сигарет каждый) составляли большую часть этого объема. При этом Западная Европа (5 млрд. штук) также имела существенное значение. Что касается рыночных продаж в целом, объемы БУП были наибольшими в Восточной Европе (13%), в Африке и на Ближнем Востоке (12%), но также значительными в Латинской Америке (9%) и Западной Европе (7%). Ключевой вопрос для БАТ состоит в том, чтобы гарантировать, что системно-широким целям и деятельности Группы придается необходимый приоритет путем активного и эффективного управление таким бизнесом.» (Курсив добавлен)

Эти «извращенные стимулы» означают, что контейнер с грузом сигарет стоимостью до 2 миллионов американских долларов по легальным розничным ценам может, так или иначе, «потеряться» на черном рынке во время транзита. Большая часть из этих 2 миллионов долларов, в конце концов, должна попасть в распоряжение министерства финансов в стране, где табачные изделия будут, в конечном счете, проданы, но табачные компании и оптовые торговцы все равно получают свою долю, даже если сигареты попадают на черный рынок. Мы полагаем, что контрабанды просто не было бы, если бы у табачных компаний и оптовых торговцев был какой-то стимул защитить полную розничную стоимость 2-миллионного груза. Вместо этого у них есть противоположный стимул - содействовать контрабанде.

Вовлечение табачных компаний в предотвращение контрабанды: Еще одно следствие извращенных стимулов для действий на оптовом табачном рынке состоит в том, что правительства должны чрезвычайно осторожно относиться к требованиям о вовлечении табачных компаний в противодействие контрабанде. Пока они не смогут доказать противоположного, табачные компании должны рассматриваться как часть проблемы, а не как часть решения.

Ключевые элементы глобального режима противодействия контрабанде

Мы защищаем два главных стратегических подхода к контрабанде табака:

1. Устранить извращенные стимулы заниматься контрабандой. Измените оптовую торговлю табаком таким образом, чтобы у производителей и оптовых торговцев появился стимул предотвращать контрабанду, а не содействовать ей. Это означает, что нужно гарантировать, чтобы торговцы и производители, а не только министерства финансов теряли деньги, если они проявляют небрежность или специально направляют табачные изделия для реализации на черном рынке.

2. Обезопасить цепочку распространения. Сделайте контрабандную деятельность более трудной, дорогой и опасной для преступных организаций, а также для производителей табака и оптовых торговцев, которые причастны к этому.
Эти две стратегии укрепляют друг друга. Например, режим прослеживания будет намного более эффективным, если он нужен оптовым торговцам, чтобы избежать штрафов или ответственности. Ниже указаны меры, с помощью которых можно осуществлять эти две стратегии.

1. Устранить извращенные стимулы, которые поощряют заниматься контрабандой

РККТ должна содержать меры, которые устраняют стимулы организовывать контрабанду и создают стимулы предотвращать попадание сигарет на черный рынок. К таким мерам могут относиться:

Режим Ответственности: Стороны должны установить режим ответственности, согласно которому производители или экспортеры несут ответственность за потери налогов, обусловленные контрабандой их изделий. Это создало бы давление «сверху-вниз», чтобы установить безопасную цепочку распространения и создать режим работы «обязательной ответственности», в котором каждый участник цепочки распространения отвечал бы за то, чтобы продажа по цепочке осуществлялась только среди строго законных торговцев. Протокол об ответственности и компенсации Базельской Конвенции о Трансграничном Движении Опасных Отходов служит в качестве полезной модели, как в принципе, так и на техническом уровне. Простой отправной точкой для строгого механизма ответственности могла бы стать уплата налога или штрафа каждой табачной компанией или ее представителями пропорционально сумме захваченной таможней контрабанды. Власти могут использовать достаточно большой уровень этих выплат, чтобы возвратить все возможные потери от неуплаты налогов.

Возвращаемый залог или экспортный налог для табачных изделий, перемещаемых в качестве транзита: Каждый раз, когда экспортируется большой груз, экспортер должен уплатить залог, который возвращается, если изделия проданы легально. Залог стал бы эффективным средством уплаты табачного налога в стране заключительного адресата. Уведомление из страны, куда поступил груз, о том, что налог был уплачен, приводит к возврату залога производителю. В течение прошлого года Канада успешно ввела возмещаемый экспортный налог на табачные изделия, который функционально подобен системе возвращаемого залога. Если экспорт сперва осуществлялся в «страну-убежище» с низкими налогами, экспортный залог уплачивался бы снова, если бы изделия ре-экспортировались. Если «страны-убежища» остаются вне системы, то входящие в систему стороны могли бы блокировать импорт из этих стран или разрешать экспорт только для потребления в этой стране. Приведенные ниже предложения относительно деятельности безопасной системы распространения указывают на некоторые практические средства, с помощью которых можно достичь этого, например, указание на пачке заключительного адресата и предварительное уведомление.

Лицензирование крупных участников торговли табаком: Целью РККТ должно стать требование о лицензировании крупных участников торговли табаком - производителей, оптовых торговцев и тех, кто занимается экспортом и импортом - поскольку именно среди них могут быть предприняты наиболее эффективные меры против контрабанды. Это вполне практичное предложение, потому что таких крупных участников всего несколько десятков тысяч во всем мире, а не миллионы. Потеря лицензии была бы эффективным сдерживающим фактором, а таможенные организации могли бы действовать по схеме уведомительного предупреждения, которая будет выявлять подозреваемых торговцев, высылать им уведомление об этом и, в конечном счете, изымать их лицензию. Не нужно фокусировать внимание на лицензировании розничных продавцов - это было бы дорого и непрактично во многих развивающихся странах и приведет к затрате больших ресурсов с малым эффектом, вместо того, чтобы использовать для более действенных мер контроля над табаком.

Судебный иск по поводу мошенничества и отмывания денег: Стороны должны гарантировать, что законы страны карают за содействие контрабанде табака, даже если эта контрабанда происходит в другой стране через третье лицо. Подобное законодательство о мошенничестве есть в некоторых странах, но далеко не во всех. Европейская Комиссия и 10 членов Европейского Союза, а также губернаторы Колумбии подали судебный иск против главных табачных компаний, утверждая, что они управляли глобальным предприятием по контрабанде, а также участвовали в отмывании денег и мошенничестве. Эти судебные дела и риск подобных им потенциально могут преобразовать деятельность вовлеченных в контрабанду табачных компаний.

Полномочия для расследования и открытость сведений: Стороны должны гарантировать, что их службы таможни и безопасности имеют адекватные полномочия, чтобы расследовать организацию контрабанды, например, раскрытие информации по контрактам, объемы экспорта для каждой страны и каждого оптового торговца, данные относительно потенциала конечного рынка сбыта и рекламной деятельности там, а также полномочия допрашивать руководителей табачных компаний под присягой. Стороны должны требовать, чтобы табачные компании экспортировали только в те страны, где они могут показать свой легальный рынок. Этот подход недавно был реализован в соглашении между таможней Великобритании и табачной компанией Gallaher.

Уничтожение захваченной контрабанды: Дополнительным извращенным стимулом является уничтожение контрабандных табачных изделий, которые были захвачены соответствующими органами. Когда происходит конфискация, спрос существенно не меняется. Но если захваченное изделие изъято с рынка и уничтожено, это такое же изделие можно поставить снова, и производитель вторично получит прибыль. Важно найти средства, которые устранят этот извращенный стимул. Конфискованная контрабанда может быть продана назад табачным компаниям по розничной цене или может облагаться штрафом.

Распределение расходов: табачные компании или потребители должны нести затраты на осуществление всех тех мер, которые необходимы для защиты системы распределения и сбора налогов, в виде части цены табачных изделий.

2. Безопасность системы распределения

РККТ должна ввести ряд мер, которые сделают направление товара на черный рынок более трудным и сделают обнаружение такого товара и судебное преследование виновных намного более вероятным. К таким мерам относятся:

Развитие системы безопасности с предварительным уведомлением: Учитывая большие потери, связанные с контрабандой табака, и высокую стоимость многих грузов, вполне оправдано введение намного более строгой системы их распространения. Примеры безопасного распространения существуют. В марте 2001 года был принят Протокол Организации Объединенных Наций об Огнестрельном оружии [3]. В протоколе об Огнестрельном оружии изложены всесторонние процедуры, касающиеся импорта, экспорта и транзита огнестрельного оружия, его частей и компонентов, а также боеприпасов. Это взаимосвязанная система, требующая, чтобы страны друг другу предоставляли авторизацию, перед тем как разрешить грузу огнестрельного оружия убыть, прибыть или пройти транзитом через их территорию, и дающая возможность соответствующим органам следить за законным движением грузов, чтобы предотвратить его кражу и попадание на черный рынок. Подобный подход может быть разработан и использован для табака с затратами, гораздо меньшими, чем размер налоговых потерь - было бы желание заниматься контрабандой табака серьезно.

Требование маркировки конечного рынка: первый шаг, который будет гарантировать, что табачные изделия легально прибывают на рынок их конечной реализации, должен обязать производителей табака указывать на маркировке табачных изделий место их заключительной реализации. Так, например, пачка Marlboro, изготовленная на Филиппинах и предназначенная для экспорта в Таиланд, имела бы надпись «Продажа разрешена только в Таиланде» или эквивалентная этой, что неизбежно сократило бы цепочку распространения. Стало бы трудно объяснить, почему, например, такие сигареты направляются в Австралию или Бразилию. Весьма практично знать адресата во время производства. В Европе, например, пачки должны печататься с медицинскими предупреждениями на национальном языке, и это обеспечивается даже на таких маленьких рынках, как в Швеции и Дании. Это может быть неудобным для табачных компаний, но это, конечно, возможно. Цель должна состоять в требовании к табачным компаниям, чтобы те указывали заключительный рынок во время изготовления. Стороны должны также сделать наказуемым удаление маркировки.

Маркировка пачки: Следует потребовать, чтобы производители размещали уникальные явные и тайные маркировки на пачках сигарет, которые позволили бы соответствующим органам идентифицировать данные об изделии (фабрика производства, партия, дата и последующая продажа оптовым торговцам) - или непосредственно на маркировке, или со ссылкой на базу данных и отчетов, которые ведутся относительно движения пачки. Такие маркировки должны быть уникальными для каждой пачки, читаться в соответствующей машине и допускать использование режима отслеживания и прослеживания.

Прослеживание и отслеживание: Прослеживание и отслеживание необходимы для контроля распространения и осуществления мер против контрабандистов. В обоих случаях, уникальные маркировки пачки сканируются по прибытии и убытии от каждого лицензированного оптового торговца - просмотр маркировок на поддоне будет фиксировать маркировки на коробах, блоках и пачках внутри. Мы не считаем, что стоимость этого будет чрезмерной, например, для подобных случаев была разработана система «Hawkeye», с затратами менее 0,02 доллара за пачку. Такая стоимость может быть легко включена производителями в розничную цену.
Прослеживание - это систематический контроль движения табачных изделий от места их изготовления до места, где все соответствующие пошлины и налоги уплачены.
Отслеживание относится к способности компетентных властей ретроспективно отследить маршрут, пройденный табачным изделием от фабрики производства по цепочке распространения до точки, где изделие попало на черный рынок.
Важно признать, что маркировка сама по себе не должна содержать все данные относительно изделия и его движения. Маркировка должна быть уникальной и использоваться, чтобы идентифицировать изделие, когда его продают. Факты его оптовой продажи и другая информация относительно изделия должны быть зарегистрированы в базе данных.

Проблемы с прослеживанием и отслеживанием, и предлагаемые решения: Главная проблема с глобальным режимом прослеживания и отслеживания состоит в том, что определенный контрабандист может направлять товар через «безопасные гавани», включая те страны, которые не стали сторонами Конвенции или не охвачены системой защиты. Несмотря на это, имеются несколько аргументов и подходов, которые благоприятствуют применению режима прослеживания и отслеживания в РККТ:

Запрет беспошлинных продаж: Контрабанде помогает существование свободных от налогообложения зон и зон беспошлинных продаж, большие количества сигарет могут быть законно проданы контрабандистам из освобожденных от налогов торговых точек, но ответственность за уплату налога или за продажу только скромных остатков того, что осталось после контрабандистов, не возлагается на освобожденные от налогов торговые точки. Торговцы объяснили, что режим беспошлинной торговли может использоваться как оправдание для прикрытия крупномасштабной незаконной деятельности [4]. Полная ликвидация режима беспошлинной торговли табаком будет означать, что табачные торговцы не смогут использовать аргумент беспошлинных продаж для оправдания увеличивающегося количества исчезающих во всем мире сигарет. Европейский Союз запретил режим беспошлинной торговли между своими членами, несмотря даже на то, что они имеют различные валюты и режимы налогообложения. Кроме того, имеется другие причины, как с точки зрения здравоохранения, так и налоговой политики, запретить режим беспошлинной торговли.

Сотрудничество и взаимопомощь: Белая Книга США и предложенный Всемирной Таможенной Организацией (ВТО) протокол (представленный на третьей сессии МОП по РККТ) содержат множество предложений о сотрудничестве и взаимопомощи между таможенными организациями и другими органами правопорядка. К главным элементам протокола проекта ВТО, представленного на МОП-3 в ноябре 2001 года, относятся: совместное наблюдение, операции захвата, преследование по горячим следам, информационный обмен, восстановление таможенных заявок, свидетельства экспертов, конфиденциальность, процедуры составления запросов, распределение затрат и другие аспекты сотрудничества и помощи.

Передача Технологии: технология, необходимая для маркировки, прослеживания и отслеживания, могла бы быть передана развивающимся странам, согласно предусмотренным в РККТ условиям передачи технологии. Необходимые средства будут получены, благодаря уплате ныне утрачиваемых акцизных налогов, но в самом начале для покрытия затрат на внедрение технологии может также использоваться Финансовый Механизм. Хотя технология для прослеживания и отслеживания может быть сложной, эта сложность едва ли будет беспрецедентной и, конечно, она будет вполне доступна для оптовых торговцев, работающих в развивающихся странах, учитывая адекватную поддержку и передачу технологии.

Как система изменила бы международный оптовый табачный бизнес

Эти предложения существенно изменили бы оптовую торговлю табаком таким образом, чтобы сделать приоритетными защиту налоговых доходов правительств и политику здравоохранения. Главными ее особенностями были бы:

Заключение

Правительства теряют миллиарды долларов из-за контрабанды табака. Однако направленность мер, обсуждаемых пока в РККТ, явно не охватывает всего, что необходимо для решения проблемы и что может быть оправдано суммами денег, которые теряют правительства. Парная стратегия мер, разработанных с целью полностью изменить стимулы производителей и оптовых торговцев заниматься контрабандой, и мер, которые будут гарантировать, что система распространения будет эффективной и рентабельной для противодействия контрабанде табака, защиты и увеличения налоговых доходов, и, прежде всего, для защиты здоровья, позволяя механизму цен препятствовать потреблению табака.