Ресурсный центр по контролю над табаком
Tobacco control resource centre

Сдерживание эпидемии. Правительства и экономическая подоплека контроля над табаком

Глава 5
Меры по снижению предложения табака

Хотя существует множество доказательств того, что спрос на табак может быть снижен, доказательств успеха в снижении его предложения намного меньше. Здесь мы кратко обсудим опыт стран, пытающихся ограничить доступ к табаку и снизить его предложение путем торговых ограничений и сельскохозяйственной политики. Во второй части этой главы мы обсудим один из ключевых способов, с помощью которого правительства смогут снизить предложение табака, а именно борьбу с контрабандой. 

Ограниченная эффективность большинства действий в области снижения предложения 

Одна из основных характеристик рынка заключается в том, что, если помешать проводить торговые операции одному поставщику товара, быстро появится другой, чтобы занять его место, до тех пор, пока сохранятся сильный стимул сделать это. В настоящее время есть явные стимулы заниматься торговлей табаком, которые подробно изложены в дальнейшем обсуждении.

Полный запрет табака

Принимая во внимание беспрецедентное свойство табака наносить ущерб здоровью, некоторые сторонники общественного здоровья призывают к его полному запрету, заявляя, что проблема табака заключается не в его потреблении, а в его производстве. Сторонники запрета табака указывают на заметное снижение связанных с алкоголем болезней, когда предложение алкоголя было существенно ограничено в начале ХХ века. Например, когда предложение алкоголя было ограничено в Париже, Франция, во время Второй Мировой войны, потребление алкоголя на душу населения упало на 80%. Смертность от болезней печени у мужчин в течение года уменьшилась наполовину и снизилась на четыре пятых через пять лет. После завершения войны, когда алкоголь стал доступен без ограничений, смертность от болезней печени вернулась на довоенный уровень. 

Однако по целому ряду причин маловероятно, что полный запрет табака станет выполнимым или эффективным. Во-первых, даже когда вещества запрещены, они продолжают широко использоваться, как в случае со многими нелегальными наркотиками. Во-вторых, полный запрет создает свои проблемы: по-видимому, он повысит преступную деятельность и потребует дорогостоящего полицейского сопровождения. В-третьих, с экономической точки зрения оптимальное потребление табака не равно нулю. В-четвертых, запрет табака вряд ли будет политически приемлемым в большинстве стран. В Индии недавно провалились попытки запретить жевательный табак, известный под именем гутка, главным образом из-за политического сопротивления запрету. 

Ограничения доступа молодежи к табаку

В странах с высоким уровнем доходов было множество попыток ввести ограничения на продажу сигарет подросткам. В своей нынешней форме такие ограничения не оказались успешными. В целом, ограничения для молодежи трудно выполнимы, особенно если принимать во внимание, что юные подростки часто получают сигареты от своих старших товарищей и иногда от своих родителей. Более того, в странах с низким уровнем доходов, где потребление табака растет, необходимая система, инфраструктура и ресурсы для введения таких ограничений и их соблюдения, намного менее широко доступны, чем в странах с высоким доходом. 

Замена сельскохозяйственных культур

Табак выращивается в более чем 100 странах, из которых около 80 являются развивающимися. Четыре страны обеспечивают две трети общего производства: в Китае выращивается 42% всего табака, а США, Индия и Бразилия вместе взятые производят 24%. Ведущие 20 стран обеспечивают более 90% общемирового производства (см. Таблицу 5.1). В течение последнего двадцатилетия доля стран с высоким уровнем доходов в общемировом производстве упала с 30 до 15%, тогда как доля стран Среднего Востока и Азии возросла от 40 до 60%. Доля Африки выросла с 4 до 6%, а в других регионах изменения были небольшими. 

ТАБЛИЦА 5.1. 30 СТРАН - НАИБОЛЬШИХ ПРОИЗВОДИТЕЛЕЙ ТАБАКА
По данным 1997 года, расположение по объему производства

a. Отношение экспорта к внутреннему производству
b. Отношение импорта к внутреннему производству
c. Менее 0,1%

Источник: van der Merwe, Rowena, and others. The Supply- side Effects of Tobacco Control Policies. Подготовительный материал. (Данные взяты в Министерстве сельского хозяйства США, в Организации Сельского Хозяйства и Продовольствия, а также из других источников).

Тогда как Китай использует большую часть своего урожая табака для внутреннего рынка, другие крупные производители экспортируют значительную часть своего урожая. Бразилия, Турция, Зимбабве, Малави, Греция и Италия экспортируют более 70% своего урожая. Только две страны в мире существенно зависят от табачного сырья в своих экспортных доходах: Зимбабве, получающая 23% экспортных доходов, и Малави, получающая 61%. Несколько других стран - Болгария, Молдова, Доминиканская Республика, Македония, Кыргызстан и Танзания - сильно зависят от табака как источника иностранной валюты, хотя их доля в общемировом рынке выращивания табака невелика. Табак является важным источником доходов для нескольких стран с аграрной экономикой, включая Малави, Зимбабве, Индию и Турцию. 

Исторически табак был довольно привлекательной культурой для фермеров, обеспечивая больший чистый доход с единицы земельной площади, чем большинство технических культур, и существенно больше, чем продовольственные культуры. Например, на лучших для выращивания табака землях в Зимбабве табак приблизительно в 6,5 раз более прибылен, чем самая лучшая альтернативная культура. Фермеры также считают табак привлекательной культурой по ряду иных причин. Во-первых, глобальная цена на табак остается довольно стабильной по сравнению с иными культурами. Эта стабильность позволяет фермерам планировать вперед и получать кредиты для своих хозяйств, а также для производства табака. Во-вторых, табачная индустрия обычно предоставляет фермерам сильную косвенную поддержку, включая материалы и советы. В-третьих, индустрия часто дает фермерам займы. В-четвертых, другие культуры могут вызвать у фермеров проблемы с хранением, сбором и доставкой. Табак является менее скоропортящимся, чем другие культуры, а индустрия может посодействовать с его доставкой или сбором; в противоположность этому, поздний сбор, поздняя оплата и колебания цен могут повредить другим культурам.

Существует множество экспериментальных схем по замене табака иными культурами. Однако, с заметным исключением в Канаде, убедительные доказательства того, что эти схемы добились успеха в качестве средства снижения потребления табака, отсутствуют. Это обусловлено отсутствием мотивации у фермеров участвовать в этом процессе, пока сохраняются нынешние цены на табак, а также готовностью других поставщиков заменить их. Тем не менее, замена культур займет, в конечном итоге, свое место в более широких программах преобразований, если это поможет беднейшим табачным фермерам в их переходе к другому образу ведения хозяйства. Мы обсудим этот вопрос более детально в следующей главе. 

Ценовая поддержка и субсидии для производства табака

Тогда как развивающиеся страны склонны облагать налогом экспортные доходы от табака, страны с высоким уровнем доходов, такие как США и государства-члены Европейского Союза, а также Китай, традиционно предоставляют ценовую поддержку и другие субсидии фермерам, которые выращивают табак. Мотивами для субсидирования производства табака служит поддержание цен на высоком и стабильном уровне, поддержка малосемейных хозяйств, контроль импорта из-за границы для сохранения иностранной валюты, а также обеспечение политической поддержки. Часто такие субсидии идут рука об руку с ограничениями импорта.

С помощью такой политики поддержки цен, правительства стран с высоким уровнем доходов искусственно повышают мировые цены на табак и табачные изделия. Экономисты заявляют, что каким бы образом ни повышались цены, курильщики могут прореагировать на это, снизив свое потребление. Тем не менее, имеющиеся данные показывают, что даже если такой эффект и наблюдается, он весьма невелик. В большинстве стран с высоким уровнем доходов, таких как США, цена производителя табачного листа составляет лишь малую часть цены сигарет. Кроме того, импорт дешевого табака растет. Таким образом, такая ценовая поддержка и субсидии приводят к незначительной разнице в цене пачки сигарет. Недавний анализ показал, что такие программы увеличили цены в США на 1 процент. Увеличение такого порядка не окажет почти никакого воздействия на потребление. Соответственно, отказ от субсидий вряд ли приведет к существенному повышению потребления сигарет. Не вполне понятно, какое воздействие оказал бы на глобальное производство отказ от ценовой поддержки и субсидий. Более высокие внутренние цены в США могут помочь увеличить глобальные цены на сырой табачный лист, обеспечивая лучший оборот средств фермерам из стран с низким уровнем доходов. С другой стороны, отказ как от субсидий, так и от торговых ограничений, окажет неоднозначное воздействие на фермеров из стран с низким уровнем доходов. Если, например, цена произведенного внутри страны табака в США упадет из-за отмены субсидий, производители сигарет смогут использовать его в большей степени, при этом снижая импорт низкокачественного табака из стран с низким уровнем доходов. Но в то же время при более свободной торговле импорт такого табака может вырасти.

Вне зависимости от их минимального воздействия на потребление, такая ценовая поддержка и субсидии имеют мало смысла в контексте разумной сельскохозяйственной и торговой политики. Их наиболее важной функцией является политическая, что обусловливается количеством людей с кровным интересом в производстве табака. 

Ограничения международной торговли

Показано, что свободная торговля увеличивает число вариантов выбора потребителей и повышает эффективность производства. Множество исследований показывают, что она обеспечивает странам с низким и средним уровнем доходов усиливающийся рост. И хотя аргументы в пользу свободной торговли в целом являются вполне здравыми, табак, очевидно, намного вреднее для здоровья, чем большинство других потребительских товаров. Ключевым для политиков является вопрос о том, как контролировать табак, не нанося ущерба благотворным последствиям свободной торговли. 

Как мы видели в главе 1, торговая либерализация внесла свой вклад в увеличение потребления табака в странах с низком и средним уровнем доходов. Могло бы казаться логичным, что торговые ограничения, в свою очередь, остановили бы это увеличение. Однако имеется множество причин, почему такие ограничения имели бы нежелательные последствия. Одна ключевая причина заключается в том, что такие ограничения спровоцируют ответные действия, которые могут снизить экономический рост и доходы. Тем временем, международным ответом на торговую либерализацию стало Общее Соглашение по Тарифам и Торговле (GATT), которое дает странам право принимать и воплощать в жизнь меры по защите здоровья. Условие введения таких мер состоит в том, что они должны примениться в равной степени к внутренним и импортированным изделиям. Статья XX GATT ясно гласит, что не следует препятствовать мерам, которые необходимы для защиты человеческого здоровья, используя требования для свободной торговли. 

В 1990 году Таиланд попытался запретить импорт и рекламу сигарет, что привело к иску со стороны американских табачных компаний. Группа GATT исследовала ситуацию и постановила, что Таиланд не мог запрещать импорт сигарет, но что он мог вводить налоги, запрет рекламы и ценовые ограничения, а также мог требовать, чтобы все производители, чьи изделия были доступны в Таиланде, маркировали свои изделия жесткими предупреждениями и описанием компонентов. Постановление группы GATT даже интерпретировалось таким образом, что Таиланд может запрещать продажу всех табачных изделий в стране при условии, что запрет применялся бы в равной степени к сигаретам, произведенным внутри страны и произведенным в других странах. Таиланд осуществил сильные меры по сокращению спроса, включая всесторонний запрет рекламы и пропаганды, и строгие предупреждения на пачках сигарет. Это знаменательное решение, и незамедлительный и твердый ответ Таиланда установили прецедент для стран в том, как надо действовать, чтобы снизить спрос на табак во имя интересов охраны здоровья при соблюдении принципов свободной торговли. 

Жесткие действия против контрабанды 

Контрабанда сигарет является серьезной проблемой. По оценкам исследователей порядка 30 процентов мирового экспорта сигарет, или приблизительно 355 миллиардов сигарет, теряются из-за контрабанды. Это намного более высокая процентная доля по сравнению с большинством потребительских товаров, которыми торгуют в мировом масштабе. Проблема обостряется там, где имеются большие различия в налоге между соседними штатами или странами, где имеется широко распространенная коррупция, и где к продаже контрабанды относятся терпимо. Здесь мы кратко описываем важность проблемы контрабанды и обсуждаем варианты ее контроля. Выгоды борьбы с контрабандой преимущественно заключаются не в том, что эти меры снижают предложение, а в содействии эффективному выполнению увеличения цен, что снижает спрос. 

Различия в цене между странами или штатами явно повышают стимулы заняться контрабандой сигарет. Однако, фактором контрабанды, видимо, служит не только цена. Исследование, подготовленное для данного доклада, оценило степень, в которой другие факторы, такие как общий уровень коррупции в стране, вносят свой вклад в размер проблемы контрабанды. Используя стандартные индикаторы уровней коррупции, основанные на Индексе Стран организации Транспаренси Интернэшенел, это исследование пришло к выводу, что, с известными исключениями, уровень контрабанды табака имеет тенденцию повышаться в соответствии со степенью коррупции в стране (Рис. 5.1).

Крупномасштабная контрабанда табака опирается на преступные организации, сравнительно сложные системы распределения ввезенных контрабандой сигарет в стране предназначения и на недостаток контроля международного движения сигарет. Большинство ввозимых контрабандой сигарет являются известными международными марками. Для этого привлекаются существенные суммы денег: организованные контрабандисты могут купить контейнер с 10 миллионами сигарет, за которые они не платят никаких налогов, за 200 тысяч долларов США. Налоговая стоимость такого количества сигарет в Европейском Союзе составляет, по крайней мере, 1 миллион долларов, учитывая акцизный сбор, налог на добавленную стоимость (НДС) и налог на импорт. Прибыль контрабандистов, таким образом, настолько высока, что они могут оплачивать все транспортные расходы. 

Сигареты обычно ввозятся контрабандой путем транзита между их страной происхождения и страной официального предназначения. Чтобы поощрять торговлю между странами, действует так называемая система транзита, которая временно приостанавливает таможенные пошлины, акцизные сборы и НДС, уплачиваемые за товары, произведенные в стране А и направляющиеся в страну B, в то время как они направляются транзитом через страны C, D, и так далее. Однако, множество сигарет просто не достигают их страны назначения, будучи купленными и проданными неофициальными торговцами. Другая форма контрабанды - это так называемый «путь туда и обратно», которая имеет место там, где существует относительно большая разница цен между соседними странами. Например, было зарегистрировано, что сигареты, экспортируемые из Канады, Бразилии, и Южной Африки, направляются в соседние страны и затем повторно появляются в их же стране происхождения по сниженным ценам, без уплаты налогов. 

Успех контрабанды основывается на том, что сигареты проходят через большое количество владельцев в короткий промежуток времени, что делает фактически невозможным проследить их движение. Кроме того, слабое противодействие незаконным продажам и трудности в разграничении законных и незаконных продаж могут уменьшать риск контрабандистов. Например, в России и во многих странах с низким уровнем доходов большинство сигарет продается на улицах. 

Экономическая теория говорит, что сама табачная индустрия извлекает выгоду из существования контрабанды. Исследования воздействия контрабанды показали, что, когда ввезенные контрабандой сигареты составляют высокий процент от общего продаваемого количества, средняя цена на все сигареты, облагаемые налогом и нет, будет падать, увеличивая общую продажу сигарет. Присутствие ввезенных контрабандой сигарет на рынке, который до недавнего времени был закрыт для импортных марок, поможет увеличивать спрос на эти марки, и, следовательно, увеличивать их рыночную долю. Контрабанда также заставляет правительства сохранять налоговые ставки на низком уровне. 

Пока еще имеется очень мало опыта и исследований относительно эффективности различных мер борьбы с контрабандой. Однако политики могут рассмотреть несколько вариантов. Во-первых, легальность пачек сигарет можно сделать гораздо более наглядной для потребителей и представителей правоохранительных органов, например, путем наклейки на них акцизной марки, которую трудно будет подделать на тех пачках, за которые уплачены пошлины, и специальная упаковка для тех пачек, которые освобождены от уплаты пошлины. Жесткие и разнообразные медицинские предупреждения на местных языках также помогают отличать законную продажу от незаконной. Во-вторых, наказания за контрабанду следовало бы сделать достаточно серьезными, чтобы удержать тех, кто в настоящее время чувствует, что риск судебного преследования низок. В-третьих, все стороны в цепочке между производителем и потребителем должны иметь лицензии. Это уже имеет место во Франции и Сингапуре. В-четвертых, можно потребовать, чтобы производители печатали на каждой пачке сигарет серийный номер, что позволит проследить их путь. С такой более продуманной технологией маркировка пачки могла бы обеспечивать информацию о дистрибьюторе, оптовом продавце, а также экспортере. В-пятых, производителей можно обязать взять на себя ответственность за улучшение ведения отчетности, чтобы гарантировать, что окончательный пункт назначения их изделий является именно таким, как официально указано. Компьютеризированные системы контроля позволили бы правительствам проследить отдельные грузы и в любое время инспектировать их продвижение. Такая система уже введена в Гонконге (Китай). В-шестых, можно потребовать, чтобы экспортеры маркировали пачки, указывая название страны окончательного назначения, и печатали медицинские предупреждений на языке той страны. Там, где международные компании производят свои сигареты в самой стране, это также может быть указано на пачке, что поможет обнаружению ввезенных контрабандой сигарет и повысит осведомленность о них. Множество стран усиливает свои действия против контрабанды. Например, Великобритания недавно объявила о пакете мер, стоимостью более 55 миллионов долларов США, чтобы бороться с контрабандой табака и алкоголя, включая введение новых специализированных штатных единиц. По мере того как опыт будет расти, перспективы усиления средств контроля во всех странах, охваченных данной проблемой, вероятно, улучшатся. 

Глава 6 Затраты и последствия контроля над табаком

К содержанию