Ресурсный центр по контролю над табаком
Tobacco control resource centre
|
 |
 |
 |
 |
 |
Ресурсный центр по контролю над табаком
|
|
|
|
|
|
|
|
Сдерживание эпидемии. Правительства и экономическая подоплека контроля над табакомГлава 7
|
Рамка 7.1 ВСЕМИРНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ И РАМОЧНАЯ КОНВЕНЦИЯ ПО КОНТРОЛЮ НАД ТАБАКОМНа Всемирной Ассамблее Здоровья в мае 1996 года государства - члены ВОЗ приняли решение, призывающее Генерального директора ВОЗ начать разработку рамочной конвенции по контролю над табаком. ВОЗ под руководством Генерального директора Gro Harlem Brundtland, обозначила работу по контролю над табаком как приоритетную и инициировала новый проект, названный Инициатива за Освобождение от Табака (Tobacco Free Initiative - TFI). Краеугольный камень работы TFI - это Рамочная Конвенция по контролю над табаком (Framework Convention for Tobacco Control - FCTC) ВОЗ. FCTC должна стать международным юридическим инструментом, предназначенным для того, чтобы ограничить рост глобальной табачной пандемии, особенно в развивающихся странах. Если Конвенция будет введена в силу, то это будет впервые для ВОЗ и впервые для всего мира. Это будет первый раз, когда 191 государство воспользуется конституционным правом ВОЗ выступать в качестве платформы для разработки конвенции. Кроме того, это будет первое многостороннее соглашение, сосредоточивающееся специфически на проблемах здравоохранения. Разработке конвенции будет помогать знание свойств табака вызывать зависимость и смерть, а также интерес многих стран к тому, чтобы улучшить контроль над табаком посредством использования международных инструментов. Международная регулирующая стратегия, используемая для продвижения многостороннего соглашения и действий по контролю над табаком - это подход протокола Рамочной Конвенции. Эта стратегия способствует достижению глобального согласия и его укрепление от стадии к стадии, при этом переговоры по отдельным проблемам разделены в отдельные соглашения: государства сначала принимают Рамочную Конвенцию, которая призывает к сотрудничеству в достижении широко заявленных целей и устанавливает основные учреждения многосторонней юридической структуры. Отдельные протокольные соглашения, содержащие определенные меры, предназначенные для осуществления широких целей, к которым призывает Рамочная Конвенция. Подход, включающий рамочную конвенцию и протокольные соглашения, использовался при обращении к другим глобальным проблемам, например, Венское Соглашение по Защите Озонового слоя и Монреальский Протокол. Переговоры и выполнение Рамочной Конвенции ВОЗ помогут обузданию потребления табака, мобилизуя национальное и международное осознание проблемы, а также привлечение технических и финансовых ресурсов для эффективного осуществления национальных мер контроля над табаком. Соглашение также усилило бы глобальное сотрудничество в тех вопросах контроля над табаком, которые превышают национальные границы, включая глобальный маркетинг и рекламу табачных изделий, а также вопросы контрабанды. Хотя переговоры о каждом соглашении уникальны и зависят от политической воли государств, ускоренный План Работы по Рамочной Конвенции ВОЗ предполагает принятие соглашения не позже мая 2003 года. |
Рамка 7.2 ПОЛИТИКА ВСЕМИРНОГО БАНКА ПО ТАБАКУПолитика Всемирного Банка по табаку существует с 1991г. и базируется на понимании пагубного воздействия табака на здоровье. Политика содержит пять главных пунктов. Во-первых, действия Банка в секторе здравоохранения, такие как политический диалог и предоставление займов, препятствуют потреблению табачных изделий. Во-вторых, Банк не предоставляет непосредственно и не вкладывает капитал, а также не дает гарантий по инвестициям или ссудам для производства и обработки табака, а также на его маркетинг. Однако, в нескольких аграрных странах, которые сильно зависят от табака как источника доходов и от поступлений иностранной валюты, Банк стремится работать с проблемами этих стран, вырабатывая наиболее эффективный ответ на нужды развития этих стран. Банк стремится помогать этим странам разносторонне развиваться в сферах, не связанных с табаком. В-третьих, Банк не предоставляет займов для действий, имеющих косвенное отношение к производству табака, в той степени, насколько это реально. В-четвертых, табак, а также машины и оборудование для его обработки не могут включаться в объем импорта, финансируемого в рамках займов. В-пятых, табак и связанный с табаком импорт могут быть исключены из соглашений заемщиков с Банком о либерализации торговли и снижении тарифов. Политика Банка совместима с аргументами в пользу прекращения субсидий, высказанных в данном докладе. Однако акцент на мерах по снижению предложения никоим образом не уменьшил потребление табака с 1991 года и до сегодняшнего дня. Тем временем, работа Банка в области контроля над табаком, охватившая приблизительно 14 стран с полными проектными затратами более 100 миллионов долларов США, в значительной степени была направлена на укрепление здоровья и информацию. Расширение этой работы, с обращением особого внимания на ценообразование и меры регулирования было в принципе поддержано Документом о Стратегии Сектора Банка в 1997 году. Настоящий доклад подтверждает важность сосредоточения внимания на ценообразовании как эффективном средстве сокращения спроса. |
Многие общества, возможно, полагают, что самая существенная причина для действий по контролю над табаком состоит в том, чтобы удержать детей и подростков от курения. Однако, поскольку обсуждение в главе 3 ясно дало понять, что действия, которые специфическим образом направлены только на самых молодых потребителей, вряд ли будут иметь желаемый эффект, в то время как те действия, которые являются эффективными (преимущественно, налогообложение) затронут также и взрослых. Точно так же действия, предназначенные специально для того, чтобы защитить некурящих, были бы не в состоянии защищать большинство из них, и, опять таки, налогообложение будет наиболее эффективным выбором. В условиях реальной политики многие общества рассмотрели бы более широкие эффекты этой политики, чтобы они были приемлемыми и, в прагматических терминах, даже желательными. В любом случае, любая политика контроля над табаком, эффект которой должен состоять исключительно в том, чтобы удержать детей от начала курения, не будет иметь никакого воздействия на глобальную смертность, связанную с курением, в течение многих десятилетий, так как большинство прогнозируемых смертных случаев в течение первой половины следующего столетия - это смерти нынешних курильщиков (Рис. 7.1). Поэтому правительства, заинтересованные в улучшении здоровья в среднесрочной перспективе, вероятно, желали бы также поощрить взрослых к отказу от курения.
 |
| РИСУНОК 7.1 ЕСЛИ НЫНЕШНИЕ КУРИЛЬЩИКИ НЕ ОТКАЖУТСЯ ОТ КУРЕНИЯ, СМЕРТНОСТЬ ОТ ТАБАКА СУЩЕСТВЕННО ПОВЫСИТСЯ В ПОСЛЕДУЮЩИЕ 50 ЛЕТ Оцененные совокупные смертные случаи от табака в 1950-2050 гг. с различными стратегиями действий [график] Смертность, связанная с табаком (миллионы) 0-500 Годы: 1950 2000 2025 2050 Исходный уровень Если доля молодых взрослых, начинающих курить, уменьшится вдвое к 2020 году Если потребление табака взрослыми уменьшится вдвое к 2020 г. Примечание: Согласно оценкам Peto и другие, между 1950 и 2000 гг. в развитых странах произошло 60 миллионов смертных случаев от табака. Мы оцениваем дополнительные 10 миллионов между 1990 и 2000 в развивающихся странах. Мы делаем предположение, что перед 1990 г. в развивающихся странах не происходило никаких смертных случаев, связанных с табаком, а также предполагаем минимальное количество смертных случаев от табака во всем мире перед 1950 г. Прогнозы смертных случаев с 2000 года основаны на работах Peto (персональная контакт [1998]). Источники: Peto, Richard and others. 1994. Mortality from Smoking in Developed Countries 1950-2000. Oxford University Press; и Peto, Richard, персональный контакт. |
Чтобы быть эффективным, любое правительство, которое решает осуществлять контроль над табаком, должно делать это в контексте, в котором решение имеет широкую поддержку населения. В то время как могло бы показаться, что курильщики будут оппозиционно настроены в отношении контроля над табаком, действительность является весьма отличной: в исследованиях, проведенных в странах с высоким уровнем доходов, где имеются успешные программы контроля над табаком, обнаружено, что большинство взрослых курильщиков поддерживают, по крайней мере, некоторые меры контроля, такие как широко доступная информация. Правительства не могут достигать успеха в одиночку без вовлечения гражданского общества, частного сектора и заинтересованных групп. Программы с большей вероятностью окажутся успешными, если они осуществляются на основе коллективного соглашения о принятии и поддержке изменений и являются собственностью широкой коалиции общественных интересов и власти.
Было предпринято мало попыток для количественного определения совместного воздействия комбинации различных действий. Как было показано в главе 4, каждое отдельное действие способно предотвратить миллионы смертных случаев, но способен ли пакет мер спасти большее количество жизней, чем сумма всех отдельных действий, пока еще неизвестно. В осуществлении пакета, каждая страна вероятно сделала бы различный акцент на различных действиях, в зависимости от обстоятельств страны. Например, страна, в которой ставки налога на сигареты в настоящее время ниже, чем таковые у ее соседей, вероятно, обнаружится особенно сильный воздействие увеличения налогов на потребление сигарет. Точно так же относительно образованное и богатое население в будет меньшей степени реагировать на цену, а в большей - на новую информацию, чем менее образованное и более бедное населения. Культуральные факторы, такие как исторический опыт тоталитарного правления, могут также влиять на то, насколько легко принимаются некоторые меры, такие как запрет курения в общественных местах. Эти обобщения являются упрощениями, но политики могут использовать их в качестве отправной точки.
Правительства, рассматривающие действия по контролю над табаком, на пути перемен сталкиваются с важными политическими препятствиями. Все же, определив ключевые фигуры как на стороне спроса, так и на стороне предложения в каждой стране, политики могут оценивать количество сторонников каждого решения, которые могут быть рассеяны или сконцентрированы, и другие факторы, которые могут также влиять на ответ избирателей. Например, политики могут обратить внимание, что победители, в частности, некурящие, могут быть рассеянной группа, в то время как проигравшие, такие как табачные фермеры, могут обладать мощным политическим и эмоциональным голосом. Для осуществления плавного перехода от опоры на табак к независимости от него необходимы осторожное планирование и политическая картография, безотносительно характера экономики и национальной политической структуры. Такие упражнения в области картографии были проведены, например, во Вьетнаме.
Меры по сокращению спроса, такие как более высокие налоги и запрет рекламы, как замечено, оказались действенными в странах с высоким уровнем доходов, и уже известно достаточно, чтобы осуществлять эти меры не откладывая. В то же самое время, однако, чтобы помочь правительству сделать свои пакеты действий максимально успешными, необходимо параллельное осуществление исследований, как в эпидемиологии, так и в экономике. Некоторые ключевые области исследований описаны ниже.
Необходимо проведение исследований на национальном и региональном уровнях, чтобы подсчитать табачную смертность и классифицировать смертные случаи по причинам. Простая и дешевая мера состоит в том, чтобы включить вопросы о прошлом курении в процедуру оформления свидетельств о смерти, что позволяет сравнивать долю курящих среди умерших от связываемых с табаком заболеваний и других смертных случаев. Выгоды от такого исследования превышают их практическую ценность информирования правительства о состоянии табачной эпидемии или создания точки отсчета для сопоставления результатов внедрения мер по контролю над табаком. Они стимулируют ответные политические действия и могут иметь существенное воздействие на потребление табака.
В то время как эпидемиологические исследования последствий курения, по крайней мере, начали распространяться вне стран с высоким уровнем доходов, исследования причин курения, способности табака вызывать зависимость, а также связанных с началом курения поведенческих факторов, остаются в значительной мере ограниченными Северной Америкой и Западной Европой. В то время как осуществляются мероприятия контроля над табаком, параллельные действия по исследованию этих проблем могут помочь сделать эти мероприятия более целенаправленными и максимально эффективными, как, например, разработка действий, позволяющих улучшить информацию о здоровье для бедных.
Для экономистов приоритетными могут быть исследования рентабельности каждого из действий на национальном уровне. Кроме того, могут обладать ценностью данные относительно ценовой эластичности в странах с низким и средним уровнем доходов, а также оценки социальных и медицинских затрат, связанных с потреблением табака в этих странах.
Исследование в области контроля над табаком получило меньший объем финансирования, чем можно было бы ожидать в свете размера бремени болезней, связанных с курением. В течение начала 1990-х годов, самый современный период времени, для которого данные доступны, инвестиции в исследования и развитие контроля над табаком составили $50 на один смертный случай в 1990 году (общее количество $148-$164 миллионов). Напротив, на исследования и развитие в области ВИЧ было получено приблизительно $3,000 на один смертный случай в 1990 году (общее количество $919-$985 миллионов). Расходы в отношении обеих болезней сконцентрированы, прежде всего, в странах с высоким уровнем доходов.
Это доклад делает две рекомендации:
Там, где правительства решают предпринимать энергичные действия, чтобы обуздать эпидемию табака, должна быть принята многосторонняя стратегия. Ее целями должны быть удержание детей от курения, защита некурящих и обеспечение всех курильщиков информацией относительно влияния табака на здоровье. Стратегия, приспособленная к индивидуальным потребностям страны, могла бы включать: (1) повышение налогов, используя как критерий ставки налогообложения, принятые странами со всесторонним контролем над табаком, где потребление упало. В этих странах налог составляет от двух третьих до четырех пятых розничной цены сигарет; (2) публикация и распространение результатов исследований о влиянии табака на здоровье, нанесение на пачки сигарет явно заметных ярлыков с предупреждениями, принятие всесторонних запретов рекламы и пропаганды табака и ограничение курения на производстве и в общественных местах; и (3) расширение доступа к НЗТ и другой терапии, направленной на прекращение курения.
Международные организации, такие как агентства Организации Объединенных Наций должны рассмотреть свои существующие программы и политику, чтобы гарантировать, что в них уделяется должное место контролю над табаком; они должны поддержать исследования причин, последствий и затрат, связанных с курением, а также рентабельности действий на местном уровне; и они еще должны обращаться к тем проблемам контроля над табаком, которые не имеют границ, включая работу с предложенной ВОЗ Рамочной Конвенцией по контролю над табаком. Ключевые области для действия включают содействие международным соглашениям по контролю контрабанды, дискуссии о гармонизации налогов в целях уменьшения стимулов для контрабанды, запрет рекламы и пропаганды с использованием глобальных средств коммуникаций.
Угроза, создаваемая курением глобальному здоровью беспрецедентна, но так же беспрецедентен и потенциал для сокращения связанной с курением смертности с помощью рентабельной политики. Этот доклад показывает масштаб того, что может быть достигнуто: умеренные действия могут обеспечить существенное улучшение здоровья в 21-ом столетии.
Приложение A Налогообложение табака
|
