Ресурсный центр по контролю над табаком
Tobacco control resource centre

Константин Красовский. Табак и закон, или Рамочная Конвенция по борьбе против табака ратифицирована, что дальше? Киев – 2005, 136 стр.

Раздел 12.
Финансирование контроля над табаком

Положения РКБТ

В Преамбуле Рамочной Конвенции выражено осознание того, что «борьба против табака на всех уровнях, и особенно в развивающихся странах и странах с переходной экономикой, требует достаточных финансовых и технических ресурсов, соизмеримых с нынешними и прогнозируемыми потребностями для деятельности по борьбе против табака».

В общих обязательствах Конвенции сказано, что «каждая Сторона, в соответствии со своими возможностями, создает или укрепляет и финансирует национальный координационный механизм или координационные органы по борьбе против табака».

Более подробные обязательства описаны в Статье 26.

Статья 26 Финансовые ресурсы

1.          Стороны признают важную роль, которую играют финансовые ресурсы в достижении цели настоящей Конвенции.

2.          Каждая Сторона обеспечивает финансовую поддержку в отношении своей национальной деятельности, направленной на достижение цели настоящей Конвенции, в соответствии со своими национальными планами, приоритетами и программами.

3.          Стороны содействуют, в соответствующих случаях, использованию двухсторонних, региональных, субрегиональных и других многосторонних каналов для обеспечения финансирования разработки и укрепления многосекторальных всесторонних программ борьбы против табака Сторон, являющихся развивающимися странами, и Сторон с переходной экономикой.

4.          Стороны, представленные в соответствующих региональных и международных межправительственных организациях, а также финансовых учреждениях и учреждениях, занимающихся вопросами развития, поощряют обеспечение этими организациями и учреждениями финансовой поддержки Сторонам, являющимся развивающимися странами, и Сторонам с переходной экономикой в целях оказания им помощи в соблюдении ими своих обязательств по настоящей Конвенции без ограничения прав участия в этих организациях.

5.          Стороны соглашаются с тем, что:

a)         для оказания Сторонам помощи в соблюдении ими своих обязательств по настоящей Конвенции следует мобилизовать и использовать на благо всех Сторон, особенно развивающихся стран и стран с переходной экономикой, все соответствующие потенциальные и существующие ресурсы — финансовые, технические или иные, как государственные, так и частные, которые доступны для мероприятий по борьбе против табака.

b)         Секретариат консультирует Стороны, являющиеся развивающимися странами, и Стороны с переходной экономикой, по их просьбе, об имеющихся источниках финансирования для облегчения соблюдения ими своих обязательств по настоящей Конвенции.

c)         Конференция Сторон на своей первой сессии проведет обзор существующих и потенциальных источников и механизмов помощи на основе исследования, проведенного Секретариатом, и другой соответствующей информации и рассмотрит их соответствие.

d)         результаты этого обзора будут учтены Конференцией Сторон при определении необходимости укрепления существующих механизмов или создания добровольного глобального фонда или иных соответствующих финансовых механизмов для направления, при необходимости, дополнительных финансовых ресурсов Сторонам, являющимся развивающимися странами, и Сторонам с переходной экономикой для оказания им помощи в достижении целей настоящей Конвенции.

Комментарии к положениям Конвенции

РКБТ признает необходимость финансирования контроля над табаком, но в то же время конкретные финансовые обязательства в ее тексте отсутствуют.

Финансирование со стороны самого государства

Деятельность в стране, направленная на достижение цели Конвенции, согласно РКБТ, должна финансироваться, в первую очередь, самой страной, но «в соответствии со своими национальными планами, приоритетами и программами». При этом ни объемы, ни сроки предоставления финансирования не оговариваются, что означает, что ратификация РКБТ не налагает на страну никаких реальных финансовых обязательств.

В РКБТ выражена рекомендация о финансировании «национального координационного механизма или координационного органа по борьбе против табака». В Украине таким координационным органом является Координационный Совет по контролю над табаком при Кабинете Министров Украины, который создан еще в 1997 году. К сожалению, деятельность этого Совета никак не финансировалась, и поэтому его работа была малоэффективной. Целесообразно поставить вопрос о выделении определенных средств для работы такого органа, однако вопрос о том, каким образом должно происходить выделение этих средств из государственного бюджета и их расходование, остается открытым.

Финансирование из частных источников

В РКБТ сказано, что «для оказания Сторонам помощи в соблюдении ими своих обязательств по настоящей Конвенции следует мобилизовать и использовать… все соответствующие потенциальные и существующие ресурсы — финансовые, технические или иные, как государственные, так и частные, которые доступны для мероприятий по борьбе против табака».

При этом в Статье 5 РКБТ четко сказано, что «при разработке и осуществлении своей политики общественного здравоохранения по борьбе против табака Стороны действуют таким образом, чтобы защитить свою политику от воздействия коммерческих и других корпоративных интересов табачной промышленности». Это означает, что табачная промышленность не может служить источником финансирования деятельности по осуществлению Конвенции.

Что касается предоставления средств со стороны частных организаций, не связанных с табачной промышленностью - такая помощь должна приветствоваться.

Финансирование из внешних источников

РКБТ налагает на ратифицировавшие ее страны обязательство оказывать содействие «использованию двухсторонних, региональных, субрегиональных и других многосторонних каналов для обеспечения финансирования… программ борьбы против табака Сторон, являющихся развивающимися странами, и Сторон с переходной экономикой».

Для большинства стран бывшего СССР это означает, что они могут получить финансовую поддержку, если ратифицируют РКБТ и начнут выполнять ее требования. При этом источники финансирования могут быть разнообразными: это и двусторонние соглашения, и помощь различных региональных и международных организаций. Очевидно, что эти источники не будут излишне щедрыми и помощь достанется, в первую очередь, тем странам, которые проявляют наибольшую активность в процессе ратификации и осуществления РКБТ.

Отметим, что помощь в выполнении Конвенции для Сторон, являющихся развивающимися странами, и Сторон с переходной экономикой, может осуществляться не только в виде прямого выделения финансовых средств, но и, в соответствии со Статьей 22 РКБТ, путем «предоставления необходимых материалов, оборудования и материально-технической поддержки для стратегий, планов и программ в области борьбы против табака».

Глобальный фонд

В своей Преамбуле РКБТ «принимает во внимание социальные и экономические трудности, которые могут вызвать в среднесрочной и долгосрочной перспективе программы борьбы против табака в некоторых развивающихся странах и странах с переходной экономикой, и признает их потребности в технической и финансовой помощи». Для оказания такой помощи могут использоваться различные механизмы, одним из которых является централизованный Глобальный фонд.

В Статье 26 сказано, что на Первой Конференции Сторон (которая, вероятно, пройдет в феврале 2006 года) произойдет следующее:

1. Будет проведен обзор существующих и потенциальных источников и механизмов помощи на основе исследования, проведенного Секретариатом, и другой соответствующей информации.
2. По результатам этого обзора будет определена необходимость укрепления существующих механизмов или создания добровольного глобального фонда или иных соответствующих финансовых механизмов для направления дополнительных финансовых ресурсов Сторонам, являющимся развивающимися странами, и Сторонам с переходной экономикой для оказания им помощи в достижении целей настоящей Конвенции.

Таким образом, создание Глобального фонда является возможным, но не безусловным. Формы участия в этом фонде, если он будет создан, будут определены Конференцией сторон. По опыту работы иных международных договоров, страны с ограниченными финансовыми ресурсами платят в такой фонд символический взнос, но имеют возможность получить намного больше за счет взносов богатых государств.

Однако для этого стране необходимо быть участником Конференции сторон, для чего нужно, чтобы в этой стране РКБТ вступила в силу. Согласно пункту 2 Статьи 36 РКБТ «Для каждого государства, которое ратифицирует настоящую Конвенцию или присоединяется к ней … Конвенция вступает в силу на девяностый день после даты сдачи  им на хранение документа о ратификации или присоединении». Это означает, что для участия в Конференции сторон нужно ратифицировать РКБТ (для подписавших ее стран) или присоединиться к РКБТ (для не подписавших ее стран) не позднее ноября 2005 года.

Выделение части доходов государства от табачных акцизов на финансирование контроля над табаком (целевой налог)

Хотя в РКБТ идея подобного целевого налога нигде даже не упоминается, она остается чрезвычайно популярной среди сторонников контроля над табаком.

Целевой налог означает, что весь или некоторая часть полученного от него дохода используется для расходов на определенные правительственные или общественные нужды.

Основанием целевого налога в применении к контролю над табаком служит то, что государство получает огромные доходы от табачных акцизов (обычно несколько процентов доходов госбюджета) и кажется вполне справедливым, что часть этих средств должно расходоваться на борьбу с последствием потребления изделий, за которые были уплачены акцизы.

Примеры подобного целевого налога существуют в Финляндии, Португалии, Таиланде, Польше и других странах, некоторых штатах Австралии и США. Особым видом такого выделения средств стало соглашение между властями 46 штатов США и крупнейшими табачными компаниями о том, что табачные компании выделят властям штатов 206 миллиардов долларов на протяжении 25 лет.

Аргументы за целевой налог

Сторонники целевых налогов выдвигают в его поддержку следующие аргументы:

1. Целевые налоги пользуются поддержкой населения. В штатах США ставки акцизного налога обычно повышаются в результате проведения референдума. Отмечено, что если на референдуме вопрос о повышении налога сопровождается четкими обязательствами о расходовании получаемых средств, то население обычно поддерживает такое повышение налога. В Украине в 1999-2003 годах существовал специальный налог на табачные изделия, средства из которого перечислялись в Пенсионный фонд. Проведенный в 2000 году опрос показал, что большинство опрошенных граждан Украины поддержали такой налог.
2. Целевые табачные налоги можно использовать для финансирования укрепления здоровья и профилактики заболеваемости. Выгоды для здоровья, обусловленные вызванным налогом сокращением курения, особенно заметны среди групп населения с наиболее низкими доходами. Особенно справедливо было бы выделение новых доходов от табачного налога для субсидирования услуг или препаратов по прекращению курения для бедных.
3. Целевые табачные налоги могут содействовать равенству. Например, многие программы страхования здоровья, нацеленные на малообеспеченные слои населения, финансируются из общественных источников. Выделение табачных налогов для программ страхования здоровья бедных будет содействовать справедливому распределению общественного богатства.
4. Табачные фермеры и работники табачных фабрик несут часть бремени приспособления к более высоким табачным налогам. Однако уже в краткосрочной перспективе выделение части новых доходов от табачного налога на программы замены сельскохозяйственных культур и программы переквалификации может существенно уменьшить любое воздействие роста налога на тех, кто занимается выращиванием табака и производством табачных изделий.
5. Использование дополнительных доходов от увеличения табачного налога для проведения антитабачных кампаний в средствах массовой информации, профилактических программ, субсидий для оплаты препаратов и программ прекращения курения, а также иных действий с целью уменьшения потребления табака усиливает воздействие увеличения налога на сокращение потребления табака и улучшение здоровья.
6. Средства, получаемые от целевого налога, могут пойти на возмещение финансовых потерь организаций, ранее поддерживавшихся табачной индустрией в виде спонсорства или рекламы. Законопроекты о запрете табачной рекламы и спонсорства обычно встречают сопротивление не только со стороны табачной индустрии, но также рекламных агентств и различных научных, культурных и прочих организаций, получавших спонсорскую помощь от табачной индустрии. С целью ослабления этого сопротивления в штате Виктория (Австралия) был учрежден Фонд содействия здоровью, финансируемый за счет целевого налога. В число задач фонда входило как предоставление финансирования для замены табачной рекламы рекламой мер укрепления здоровья, так и предложение альтернативного источника финансирования для спортивных и культурных мероприятий, до того оплачиваемых изготовителями или оптовыми торговцами табачных изделий. Разумеется, компенсация не была полной, и поддержку получали только те организации, чья деятельность не имела прямого отношения к табачной индустрии (например, театры, спортивные клубы). И хотя идея замены спонсорства табачной индустрии вызывает сомнения по морально-этическим соображениям, в реальной политической ситуации она может помочь решить как вопрос о выделении целевого налога, так и вопрос о запрете табачного спонсорства.

Аргументы против целевого налога

Однако как сама идея выделения такого налога, так и реальная практика выделения и расходования полученных в результате средств, привела к возникновению целого ряда возражений против такого налога:

1. Если сумма получаемых на контроль над табаком составляет определенный процент акцизных сборов, то это означает, что для повышения этой суммы нужно повышать сумму акцизных сборов. Сумму сборов можно повысить двумя путями: увеличивая ставку акциза или повышая объем облагаемого акцизом товара. Второй путь почти неизбежно означает рост потребления табака и всех связанных с этим последствий. Поэтому для сторонников общественного здоровья целевой табачный налог без увеличения ставки налогов является неприемлемым, так как в результате создается финансовая заинтересованность в неэффективном расходовании средств. Вариантом разрешения такой дилеммы стала позиция правительства Великобритании, которое заявило, что повышает налог, и все дополнительные поступления свыше получаемой ранее от табачных налогов суммы будут направлены в сектор здравоохранения.
2. В любом государстве бюджет является предметом дележа различных секторов. И если на этот дележ приходят сторонники контроля над табаком и требуют выделить им кусочек бюджетного пирога, то все остальные сектора воспринимают это предложение как угрозу размеру своего кусочка и активно оппонируют этому предложению. Поэтому если предложение о повышении ставок табачного акциза (сопровождаемое прогнозом роста бюджетных поступлений) предшествует предложению выделить часть из прогнозируемых дополнительных поступлений на цели контроля над табаком, то такое предложение имеет намного больше шансов встретить поддержку других секторов. При такой постановке вопроса заодно решается и дилемма, выраженная в предыдущем пункте.
3. Правительства не любят, когда законодательство предписывает им, на что тратить бюджетные средства, поэтому в принципе выступают против целевых налогов. К тому же правительства находят способы обходить положения закона о целевых налогах. Например, в Польше законом предусмотрено выделение 0,5% доходов от табачных акцизов на контроль над табаком. Однако реакцией правительства на требование денег был ответ, что Министерству здравоохранения выделен бюджет и там содержатся и искомые 0,5%. В свою очередь министр здравоохранения говорит, что вся работа министерства направлена на контроль над табаком и поэтому нет необходимости выделять какие-то дополнительные средства на специальные антитабачные мероприятия. Аналогичным образом в большинстве штатов США получаемые от многомиллиардного соглашения средства в основном тратятся на латание бюджетных дыр, а сторонникам контроля над табаком в лучшем случае остаются лишь крохи.
4. Практика целевого налога на сигареты распространена в разных странах, но обычно этот налог идет на вполне конкретную цель, не имеющую прямого отношения к контролю над табаком. Например, в Украине был целевой налог (5% стоимости табачных изделий) для дополнительного финансирования Пенсионного фонда, в Египте (10 пиастров с пачки из 20 сигарет) – для финансирования медицинского обслуживания учащихся школ. И хотя такой налог фактически повышал стоимость сигарет и тем фактически способствовал снижению распространенности курения (см. Раздел 2 «Табачные цели и налоги»), к финансированию контроля над табаком такой целевой налог не имел никакого отношения.

Принципы целевого налога на табак

Поэтому при лоббировании идеи целевого табачного налога очень важно придерживаться трех принципов:

1. Повышение ставки акцизных налогов должно предшествовать выделению целевого налога и далее сопровождать его (т.е. желательно периодически повышать ставку налога).
2. В постановлении (акте, законе) о целевом налоге должно быть четко обозначено, кто распоряжается полученными от целевого налога средствами, на какие цели можно и нужно их использовать.
3. В число этих целей обязательно должны входить реальные, а не декларативные задачи контроля над табаком, а для этого антитабачное движение в стране должно быть сильным и авторитетным.

Размер целевого налога всегда будет предметом торга, и сторонникам контроля над табаком, кроме банального желания получить побольше денег, нужно иметь аргументы в пользу предлагаемого процента отчисления.

Одним из таких аргументов может служить тот факт, что в большинстве стран продажа табачных изделий несовершеннолетним запрещена, но дети все равно покупают сигареты, цена которых включает акцизные и другие налоги. Государство, таким образом, получает доходы от фактически незаконных продаж. По данным проведенного в Украине исследования, несовершеннолетние (лица 15-17 лет) покупают порядка 3% сигарет по количеству и 5% по стоимости, что означает, что не менее 5% доходов бюджета от табачных акцизов получены незаконно. Поэтому будет справедливо выделить на целевой налог сначала 5%, а затем проводить мероприятия по сокращению курения среди подростков, контролировать эффективность этих мер с помощью опросов, и затем соответственно корректировать размер целевого налога.

На что расходовать полученные средства

Пока денег нет, обычно кажется, что были бы деньги, а потратить с пользой мы их сумеем. В реальности сторонники контроля над табаком нередко «гребут деньги под себя», если таковые появляются, не заботясь о том, что такие средства можно было бы использовать более эффективно.

Мировая практика предлагает следующие пути эффективного расходования средств на контроль над табаком:

1)         Для оценки эффективности любых мер контроля над табаком нужно отслеживать динамику распространенности курения и другие показатели. В большинстве стран СНГ этого пока не делается. Поэтому в первую очередь нужно выделить средства на проведение хотя бы ежегодных опросов населения (с включением рекомендуемых ВОЗ вопросов о курительном статусе, позволяющих оценить распространенность курения, для обеспечения сравнимости с другими странами) и сбора иной информации, которая позволит оценить эффективность использования иных средств. Вложение средств в различные исследования, например, касающиеся влияния табака на здоровье и экономику, также со временем окупится.

2)         Достаточно эффективным является выделение средств на помощь в прекращении курения: создание телефонных линий для желающих прекратить курить; обучение врачей оказанию такой помощи; открытие специализированных кабинетов и клиник, компенсация расходов пациентов на препараты, эффективно помогающие прекратить курить.

3)         Выделение средств на профилактику курения среди молодежи является наиболее популярным, но наименее эффективным. Финансировать профилактические программы важно и необходимо в рамках общей стратегии контроля над табаком, но при этом нужно стремиться получить убедительные доказательства их эффективности, потому что в мире существует множество программ, которые, несмотря на благие цели, фактически повышают уровень курения среди молодежи.

4)         Проведение информационных кампаний для населения также может быть эффективным при соблюдении условий, указанных в разделе 6 «Информация и просвещение».

5)         Обязательным элементом всех вышеуказанных программ должно быть обучение специалистов: педагогов – проведению эффективных профилактических программ, врачей – оказанию помощи в прекращении курения и т.д. При этом надо следить, чтобы обучение дополняло эффективную деятельность, а не заменяло ее.

В любом случае необходимо, чтобы распределение средств на контроль над табаком проводилось гласно, на основе открытых конкурсов, в которых могут принимать участие любые организации, кроме связанных с табачной индустрией (см. Статью 12 РКБТ). Не менее важен и гласный контроль эффективности расходования средств. Имеется в виду не контроль бухгалтерской отчетности, а предоставление доказательств, что выделенные средства действительно позволили решить декларированные в финансовой заявке задачи. При этом цель состоит не столько в наказании за неэффективное расходование средств, сколько в выявлении, путем проб и ошибок, неэффективных подходов, с тем, чтобы избегать их в будущем. Изучение мирового опыта позволяет учиться на чужих ошибках и поэтому участие международных экспертов в решениях о финансировании той или иной деятельности по контролю над табаком является весьма желательным.

Также, исходя из одного из Руководящих принципов РКБТ («Для достижения цели Конвенции и ее протоколов необходимо участие гражданского общества»), необходимо привлекать для контроля эффективного расходования средств целевого налога авторитетных общественных деятелей.

Содержание