Ресурсный центр по контролю над табаком
Tobacco control resource centre

Проектирование и администрирование табачных налогов

VII. Управление табачными налогами и доходами

Управление акцизными налогами требует единой стратегии регистрации и учета налогоплательщиков и их выплат, сбора задержанных налогов, аудита, апелляций и услуг для налогоплательщика. В странах с высокими доходами акцизными налогами можно управлять, полагаясь на налогоплательщика, то есть представляя ему производить налоговые выплаты, а затем проверяя его бухгалтерские записи. В странах, где система сбора налога еще не установилась, эффективное соблюдение выплат акцизного налога на табачные изделия может потребовать намного большего физического контроля над изделиями.

Сбор налогов

Соблюдение выплат

Высокая степень согласия с акцизными налогами, как показал опыт во многих странах с высоким доходом, частично основывается на построении профессиональных отношений между налоговыми службами и налогоплательщиком.

Развитие таких профессиональных отношений является частью общей стратегии усиления управления налогами и соблюдения их выплат.

Регистрация и лицензирование

Эффективное управление налогами начинается с системы лицензирования, охватывающей всех импортеров, производителей и оптовых торговцев табачных изделий. Перед розничными продавцами можно поставить требование покупать табачные изделия только у имеющих лицензии импортеров, оптовых торговцев или производителей.

Перед выдачей лицензии проведите полную проверку, особенно если имеются подозрения в преступном прошлом или причастности к контрабанде. Относительно серьезные штрафы для тех, кто работает без лицензии, облегчают управление налогами.

Установление срока уплаты налога

Акцизы на табачные изделия обычно взимаются на стадии производства или импорта товара, а не на заключительной стадии продажи товара. При соответствующем физическом контроле (который обсуждается ниже), намного легче определить, когда товары произведены или отправлены, чем когда они проданы или за них получены деньги.

Хотя ответственность за уплату налога возникает, когда товары импортированы или произведены, можно разрешать отсрочку оплаты налога, если имеются необходимые гарантии, что налог будет уплачен. Отсрочка может позволять времени уплаты налога примерно совпадать со временем, когда потребитель покупает изделие.

Внесение залога

У производителей могут быть проблемы с оборотом наличных денег, если от них требуются, чтобы они поддерживали материальные запасы акцизных товаров, за которые уже уплачены налоги. Эта проблема может быть облегчена, если производители купят долговые обязательства или подобную страховку, чтобы гарантировать оплату всех налоговых долгов.

Если за средства производства внесен залог, налоги взимаются на этапе, когда акцизные товары покидают залоговое производство (то есть, отпущены для потребления), а не когда они произведены. Благодаря этому производитель может делать сигареты и размещать их в залоговом складе. Налог уплачивается, когда изделия покидают залоговый склад (кроме тех случаев, когда они забраны для перемещения согласно залоговой передаче на другой залоговый центр производства для дальнейшей обработки или забраны согласно экспортной закладной для экспорта).

Физический контроль

Правительства с эффективной налоговой службой гарантируют, что поступление и отгрузка на предприятиях, производящих табачные изделия находятся под контролем. Производитель ведет отчетность, доступную налоговым органам для ознакомления на регулярной основе, обычно еженедельно или ежемесячно.

Следует периодически проверять имеющиеся производственные склады и сверять их с записями налогоплательщика о производстве и отгрузке. Контроль может также включать в себя инвентаризацию путем подсчета пачек сигарет. Работник компании может выполнять фактические измерения под наблюдением представителя налоговых органов. Чтобы гарантировать честность проверок, нужно часто менять местами этих представителей, а также вести за ними самими контроль, неожиданно посещая с проверками.

В странах с высоким доходом в прошлом проходили интенсивные физические проверки акцизных товаров. Например, на фабриках виски в Шотландии однажды были введены официальные замки на входах, выходах и в ключевых помещениях процесса производства, в которых можно было незаконно извлечь продукцию. При каждой такой фабрике состоял акцизный чиновник, который жил в обеспеченном доме по соседству с фабрикой, и никакая деятельность не могла происходить без этого чиновника, который присутствовал при открытии замков. Точно так же в Великобритании, при каждом залоговом складе обычно состоял постоянный чиновник, который был должен отпирать и запирать склад. Теперь Великобритания для осуществления ежедневного контроля полагается на хранителя склада, при этом официальный контроль ведется путем выборочных проверок и систем аудита. Некоторые развивающиеся страны должны рассмотреть подобный интенсивный контроль производства табачных изделий. Однако, как во всех таких системах, нужно учитывать возможность мошенничества такого акцизного чиновника.

Марки

Акцизные марки – это еще один метод обеспечения уплаты акцизного налога и гарантии того, что товары, за которые соответствующий налог был уплачен для одной юрисдикции (страны), не отправляются затем в другую.

Следует либо продавать эти марки налогоплательщику, чтобы собрать деньги заранее, или предоставлять марки внесшим залог производителям с отсроченной оплатой, пока акциз не уплачен иным образом.

Уплата специфических налогов с помощью марок

Марки, указывающую на полную уплату налога, особенно эффективны для уплату специфических акцизных налогов. Если цена марки не представляет собой полную сумму налога, как, например, в Российской Федерации, марка может все же использоваться, чтобы показывать уплату других налогов.

Следует добиваться, чтобы за изделия с нанесенными марками акцизный налог уплачен полностью, требуя от плательщиков акциза вести точную отчетность хранения и использования марок. В такой ситуации, марки служат для дополнения других административных программ, помогающих определить налоговые задолженности производителей.

Уплата стоимостных налогов с помощью марок

Когда марки используются чтобы отразить уплату стоимостных налогов, для каждой стоимости акцизного товара необходимы различные марки. В случае сигарет производители прикрепляют акцизную марку непосредственно к пачке в рамках производственного процесса. Например, марки часто прикрепляются к пачкам сигарет до того, как их окончательно упакуют в целлофан.

Администрирование марок

Правительство должно поддерживать полный контроль как над акцизными товарами, так и над марками. Во многих странах акцизные марки используются многократно и/или просто подделываются. Чтобы ограничивать такую деятельность, нужно требовать, чтобы у марок было высокое качество, их было трудно дублировать, они были последовательно пронумерованы и прикреплялись к пачке таким образом, чтобы они рвались при открытии пачки. Марки будут иметь малое значение для контроля, если их использование не проверяется на розничном уровне, а розничные продавцы не уверены, что программа контроля марок строго выполняется.

Следует ввести большие штрафы или уголовные санкции за подделку и использование поддельных марок и за незаконный оборот табачных изделий. Точно так же нужно ввести наказания для розничного продавца или оптового торговца за обладание табачными изделиями, на которых нет подлинных марок. Правительство должно иметь полномочия отменять операционные лицензии у совершивших повторные нарушения розничных продавцов и оптовых торговцев.

Стоимость Марок

Введение марок приводит к некоторым затратам для производителей акцизных товаров, как в виде трудозатрат и оборудования, необходимого для прикрепления марок, так и в виде замедления производственных линий по причине прикрепления марок. Например, машина для прикрепления марок может стоить порядка 40 тысяч долларов США каждая, а некоторым из крупных налогоплательщиков может потребоваться до 100 машин. Производители также несут дополнительные затраты из-за потери гибкости: после того, как к изделию прикреплены марки для одного национального рынка, его нельзя отправить на другой.

Налог на складские запасы

Чтобы ограничивать возможности для уклонения от уплаты налога и облегчить администрирование, следует взимать акцизные налоги на табак на производственной стадии. Однако всякий раз, когда акцизные ставки увеличиваются, нужно взимать налог на «складские запасы» или запасы изделий, которые хранятся у дистрибьюторов и розничных продавцов в день увеличения налога. Этот налог на запасы ограничивает «поток прибыли», который заключается в том, что после увеличения налога цены поднимаются немедленно, даже если у дистрибьюторов и розничных продавцов хранятся товары, облагавшиеся налогом по предыдущей более низкой ставке.

Налог на запасы не нужно вводить каждый раз, когда увеличивается акцизная ставка, а только когда это увеличение является существенным. Кроме того, от любого налога на запасы должен освобождаться минимальный «необходимый» уровень складских запасов.

Целевой налог

Целевой налог означает, что весь или некоторая часть полученного от него дохода используется для расходов на определенные правительственные или общественные нужды (Teh-wei Hu, 1988). Целевое налоги не новы и весьма распространены. Например, в США по крайней мере третья часть всех расходов федеральных органов, штатов и местных органов власти финансируется из целевых налогов (McMahon and Sprenkle, 1970). Однако выделение части доходов от табачного налога для специальных расходов относительно ново. Начиная с конца 1980-х годов, некоторые страны применили «принцип выгоды» для использования дохода от табачного акциза, выделяя этот доход для деятельности по контролю над табаком и для связанных со здоровьем расходов, включая укрепление здоровья и медицинское страхование.

Использование целевых табачных налогов

Следует предусмотреть в законе об акцизах возмещение или кредит акцизного налога, ранее уплаченного за изделия, которые были уничтожены до продажи, или были возвращены производителю. Кроме того, если используются акцизные марки, следует полностью кредитовать производителя за любые марки, уничтоженные или поврежденные при перевозке или в производственном процессе. В этих случаях не происходило никаких акцизных продаж или потребления изделия.

Облегчение администрирования налогообложения

Специфическое налогообложение легче администрировать, чем стоимостное, особенно в развивающихся странах, где налоговые службы слабы. Для контроля уплаты стоимостной ставки требуется больше знаний и искушенности, чем для специфических ставок, в случае которых сотрудники налоговых органов могут легко определять и проверять базу налогообложения, физически считая товары и/или отмечая или прикрепляя марки к облагаемым налогом единицам товара. Контролировать уплату стоимостного налога может быть непросто в развивающихся странах, если рыночные цены акцизных товаров не установились или занижены из-за отсутствия формальных рынков. В таких случаях потенциально возможны существенные потери налогового дохода.

При использовании стоимостного налогообложения, определение стоимости может быть особенно затруднено в тех случаях, когда налогоплательщики используют явно заниженные цены при перепродаже, чтобы уменьшить свои налоговые выплаты. Например, если стоимостный акциз на сигареты – это процент от цены производителя, производитель может продавать сигареты связанной торговой компании по искусственно заниженной цене, снижая таким образом базу уплаты акциза. Эта проблема заставила правительство Филиппин в 1996 году отказаться от стоимостных налогов на сигареты в пользу специфического акциза. Аналогичным образом в рамках своей налоговой реформы 1996 года Российская Федерация унифицировала акцизы на импортные и местные изделия и ввела для сигарет специфические акцизы. До этого внутреннее производство сигарет облагалось специфическим акцизом, а импорт - стоимостными акцизами.

Различия по странам

Многие страны, включая страны Европейского Союза, на одни подакцизные товары налагают специфические ставки, а на другие - стоимостные ставки, особенно на товары с широким диапазоном качества (такие как драгоценности или меховые шубы), которые трудно оценить при специфических ставках. В США акцизные налоги на сигареты и маленькие сигары являются специфическими, а на большие сигары - стоимостными. Иные страны налагают на некоторые акцизные товары специфические минимальные ставки добавляя к ним стоимостные.

Решение проблемы оценки

При специфическом налогообложении, реальные суммы налога и акцизного дохода через некоторое время снижаются, если регулярно не увеличивать налоговые ставки с учетом инфляции. Это может создавать проблему перепроизводства или накопления запасов, как потребителями, так и производителями, в ожидании дискретных изменений налога. При системе стоимостного налогообложения, реальная стоимость налога и реальная цена табачных изделий должны быть устойчивы во времени, так как номинальные цены растут вместе с ценами на другие товары и услуги.

Следует автоматически корректировать специфические налоги с помощью индекса потребительских цен (ИПЦ), чтобы учитывать темпы инфляции. ИПЦ является предпочтительным показателем, потому что после опубликования он уже не пересматривается в отличие от некоторых других ценовых индикаторов, таких как дефлятор ВНП. Кроме того, обычно предполагается, что общественность с пониманием отнесется к концепции корректировки по ИПЦ.

Можно установить и корректировать ставки специфического налоги в долларах, евро или иной устойчивой международной валюте. Это особенно применимо для большинства развивающихся стран, где внутренняя валюта может обесцениваться относительно таких устойчивых валют. Например, когда Киргизская Республика в 1995 году заменила исчисление ставок акцизного налога с доллара США на внутреннюю валюту, налоговая ставка и доходы от табачного налога в долларовом выражении уменьшились.

Налоги, взимаемые по стоимостной ставке поддерживают свое реальное значение при инфляции, но стоимостные налоги не гарантируют, что налоговые доходы будут повышаться теми же темпами, что и инфляция. Следует корректировать стоимостные ставки, чтобы опередить инфляцию или не отстать от нее.

Избавление от проблем с инфляцией с помощью «гибридного налога»

Налоговые органы могут избежать эрозии специфических налоговых ставок из-за инфляции и сокращения доходов из-за занижения цены при стоимостной системе. Это достигается с помощью так называемой гибридной формы сбора акцизных налогов, которая использует особенности и стоимостного, и специфического налогообложения.

Гибридный налог часто еще называют «стоимостным налогом при административно устанавливаемой цене для исчисления ставки акциза». Ставка акцизного налога определяется в стоимостном виде как фиксированный процент от облагаемой налогом цены за единицу продукции. Налоговые органы периодически выпускают список официальных цен, согласно которым рассчитывается налог путем умножения стоимостной ставки на официально установленную цену.

Когда рассматриваемому изделию присущи внешние затраты или побочные последствия как некие особые свойства, это является основанием взимания специфического налога на это «свойство» и, таким образом, на это изделие. Иными словами, приносящие вред изделия нужно облагать налогом на основании их нежелательных свойств.

Так как побочные последствия тесно связаны с общим уровнем потребления, следует использовать различные ставки специфического налога, чтобы обеспечить поддержание однородности налогообложения нежелательных свойств товара, (Mark Ferron, 1984). Кроме того, эмпирические данные показывают, что когда побочные последствия достаточно велики, чтобы воздействовать на политику, оптимальной налоговой структурой является специфическая (Prittila, 1997).

Уровни дохода

Если цель состоит в том, чтобы максимально повысить доходы или уровень благосостояния, в зависимости от требований к получаемому доходу, оптимальные уровни специфических и стоимостных налогов отличаются.

 Уровень дохода от налога отличается в зависимости от структуры рынка. Например, на конкурентоспособном рынке, введение либо специфического, либо стоимостного налога не отражается на уровне дохода, поскольку на оба из них одинаково воздействует любое изменение в рынке. Однако, в недостаточно конкурентоспособной ситуации, подобно монополии или олигополии, уровень дохода, получаемого от этих двух налогов, изменяется.Например, при монополии, когда есть только один производитель, налоговые поступления увеличиваются при стоимостном налогообложении:

Рассмотрим специфический налог - s0.

Приравнивая граничный доход (MR) за вычетом налога к граничным затратам (MC), стремящийся максимально увеличить прибыль монополист производит товар в количестве, которому соответствует следующее уравнение:

MR – s0 = MC.

Когда налог изменяется на стоимостный - v0, полный налог не изменяется, если потребительская цена P0 и общий спрос не меняются. Другими словами, v0 P0 = s0, а граничный доход равен (1 – v0) MR = MR – s0.

Так как P > MR, то (1 – v0) MR > MR – s0. Это подразумевает, что стремящаяся получить максимальную прибыль фирма увеличивает свой уровень производства, так как чистый граничный доход превышает граничные затраты на начальном уровне производства. Рост производства увеличивает налоговые доходы при стоимостном налоге, v0. Более того, так как монополист увеличивает выпуск продукции, потребительская цена последовательно снижается. Так как монополист производит только до такого уровня, когда эластичность спроса превышает единицу, снижение цены ведет к росту расходов потребителей и, следовательно, к увеличению налоговых поступлений.

В условиях олигополии (особенно при модели Курно), имеется определенное число производителей, продающих одинаковое изделие. Поэтому в данном случае, стоимостные налоги понижают цену и увеличивают налоговые доходы.

Уверенность в получении налоговых поступлений обеспечивает макроэкономическую и политическую стабильность, которая столь же важна, как и уровень доходов. Это особенно справедливо для многих стран с переходной экономикой, таких как Украина и Грузии, где акцизные налоги являются существенной частью общего дохода. В этих странах выбор между специфическим или стоимостным налогообложением главным образом определяется озабоченностью по поводу надежности и стабильности налоговых поступлений.

Ценовая эластичность спроса играет существенную роль в балансировании стоимостных и специфических налогов, чтобы минимизировать колебания доходов. Если спрос неэластичен (E = 0), то уровень цен не воздействует на уровни продажи (X), и колебания доходов можно устранить, используя только специфические налоги. Если, с другой стороны, изделия очень эластичны (E = 1), то расход потребителей (PX) не зависят от цены (P), так что любые колебания доходов можно устранить, используя только стоимостные налоги.

Другими словами, на доход от сигарет не влияют изменения потребительских цен только в том случае, если доля стоимостного налога в полном налоге равна ценовой эластичности спроса. Однако изменение цены сигарет может воздействовать на потребление других товаров, таких как алкогольные напитки. Если общие расходы стабильны, то увеличение потребительских цен на сигареты (при условии, что ценовая эластичность сигарет меньше единицы - неэластична) уменьшает расходы на алкогольные напитки (в зависимости от величины и знака перекрестных ценовых эффектов между сигаретами и алкогольными напитками). В этом случае, важно извлечь доход от увеличения расходов на сигареты, используя относительно высокий стоимостный налог.

Распределение дохода

Хотя последствия распределения табачных налогов более детально обсуждаются в Пособии 6. Бедность, необходимо кратко обсудить какое воздействие оказывает баланс между специфическим и стоимостным налогами на распределение экономического благосостояния (перенесение налогового бремени).

Прогрессивность или регрессивность являются главной причиной для беспокойства при выборе равновесия между специфическим и стоимостным налогами. Распределительные эффекты этих двух налогов могут отличиться в зависимости от расходов и видов сигарет, потребляемых богатыми и бедными. Когда оба потребляют одинаковое количество сигарет, но богатые тратят больше денег на те виды изделия, которые считаются более качественными, стоимостный налог проводит нужную (необходимую) черту между богатыми и бедными. В аналогичной ситуации специфический налог больше походит на регрессивный подушный налог.

Kay и Keen (1987) исследовали дистрибутивные эффекты этих двух налогов в условиях модели. Они показали, что до тех пор, пока богатые потребляет не меньшее количество физических единиц изделия, чем бедные, оптимальная политика состоит в использовании позитивного стоимостного налога, частично используемого для финансирования определенных субсидий. Фактически богатые облагаются налогом, чтобы создать распределительно привлекательную подушную субсидию.

В ином случае, чтобы избежать неблагоприятных дистрибутивных последствий чистых специфических налогов, правительства некоторых развивающихся стран, таких как Индия, приняли поуровневые специфические налоги, при которых ставка увеличивается по мере того, как увеличивается цена (подобно стоимостному налогообложению).

К содержанию