Ресурсный центр по контролю над табаком
Tobacco control resource centre

Бюллетень КОНТАКТ - тематический выпуск №21

июль 2006 года

Закон о контроле над табаком в Украине. Часть 3.
Тактика законодательной деятельности в контроле над табаком (проблемы и рекомендации)

Содержание

Введение

Ранее мы уже рассказывали об истории законодательства по контролю над табаком в Украине (см. Закон о контроле над табаком в Украине. Часть 1. Как принимался закон) и представили анализ содержания принятого в Украине закона (см. Закон о контроле над табаком в Украине. Часть 2. Анализ содержания закона Украины (сильные и слабые стороны, возможности улучшения). В данном выпуске нам хотелось бы представить свои соображения о тактике законодательной деятельности, исходя из полученного нами и другими активистами опыта. В ходе наших действий мы столкнулись с целым рядом проблем, которые представляются довольно типичными и поэтому полученный в ходе их решения опыт может быть использован в разных странах, безусловно, с учетом местных особенностей. Часто проблемы законодательной деятельности предстают в виде следующих дилемм.

Всесторонний закон или положения в других законах?

Законодательство о контроле над табаком охватывает целый ряд мер: запрет рекламы, повышение налогов, защиту от табачного дыма, регулирование и раскрытие состава табачных изделий и т.д. Эти меры (или их большинство) могут быть приняты либо все вместе в рамках одного всестороннего закона, либо по отдельности в других законах. Поэтому встает вопрос, какой путь продвижения законодательства о контроле над табаком лучше. Международный опыт показывает, что этот вопрос не имеет однозначного ответа. В некоторых странах, таких как Финляндия или Польша, всесторонний закон о контроле над табаком был довольно успешен. В других странах, таких как Венгрия и Великобритания, сильные положения о контроле над табаком (запрет рекламы, предупреждения на пачках и т.д.) были предметом специальных "малых" законов или включались в другие законы.

Всесторонний закон может охватить большинство проблем контроля над табаком и обеспечить взаимное усиление различным положениям. Однако противники каждого положения в таком случае объединяются (например, в случае включения положения о запрете табачной рекламы к табачной индустрии присоединяются рекламисты), и шансы на принятие всестороннего закона уменьшаются.

С другой стороны, необходимо принять во внимание, что всесторонний закон и поправки к нему обычно готовятся руководством службы здравоохранения (Министерство здравоохранения и/или Комитет по здравоохранению парламента), в то время как на подготовку других актов службы здравоохранения имеют ограниченное влияние. Представители здравоохранения, как правило, с большей вероятностью отстаивают интересы защиты здоровья граждан от табачной эпидемии, хотя, и здесь, как говорится, в семье не без урода.

Украинский опыт показал, что отсутствие всестороннего закона о контроле над табаком может использоваться табачной индустрией, чтобы включить некоторые положения, которые лишь напоминают контроль над табаком, в другие законы. И хотя, в принципе, существует возможность исправить эти законы в интересах здравоохранения, на практике сделать это довольно трудно. Например, с 1996 года было предпринято несколько попыток включить запрет табачной рекламы в Закон о рекламе в Украине. Во всех случаях Комитет по вопросам информации и свободы слова Верховной Рады, который должен представлять окончательную версию законопроекта о внесении изменений в этот закон, отказывался включать запрет табачной рекламы в число представляемых для голосования поправок. В Польше в 1999 году всесторонний закон о контроле над табаком был дополнен запретом табачной рекламы, и это было воспринято как естественное развитие данного закона.

Наконец, хочется высказать надежду, что после ратификации Рамочной Конвенции вопрос о принятии всесторонних законов по контролю над табаком будет решаться значительно легче, чем ранее, так как каждая страна, принявшая на себя международные обязательства, заботится о своем имидже, даже если внутренние условия для принятия соответствующих законов не совсем очевидны. С точки зрения минимизации усилий чиновников, отвечающих за законодательные изменения, проще все требования конвенции оговорить в одном законе, нежели готовить и перерабатывать несколько законопроектов.

Слабый закон или отсутствие закона?

Сторонники контроля над табаком способны разработать и представить проект закона, основанный на наилучшем международном опыте, однако заключительная версия, которая представляется парламенту для голосования, может быть намного слабее, чем самый первый проект. Причины ослабления законопроекта различны:

1) лоббирование табачной индустрии (если представители табачной индустрии участвуют как партнеры в разработке заключительной версии законопроекта, он будет неизбежно ослаблен);

2) желание законодателей представить такой законопроект, который имеет высокие шансы быть принятым (и поэтому они нередко готовы удалить некоторые сильные положения, если их коллеги угрожают, что иначе законопроект потерпит неудачу);

3) слабое знание эффективных законодательных мер контроля над табаком членами парламента и их помощниками (так что они могут легко удалить сильные положения, такие как вкладыши в пачки с рекомендациями по прекращению курения, но настаивать на жестких лимитах содержания смол и никотина, искренне считая, что «улучшая качество» сигарет, они заботятся о здоровье).

В конце концов, законопроект может стать настолько слабым, что сторонники контроля над табаком должны спросить себя, стоит ли вообще поддерживать такой законопроект. Именно такой была ситуация в Украине в 2001 году. И хотя принять какое-либо решение в таком случае всегда будет трудно, так как нужно учесть все реалии страны, определиться поможет сравнительный баланс всех положений законопроекта.

Можно выделить три главных вида положений закона.

1. Некоторые положения могут реально сделать ситуацию хуже, чем прежде, (например, обязательное выделение помещений для курения во всех зданиях или обязательные надписи на табачных пачках “Не для продажи несовершеннолетним”).

2. Другие не представляют никакой ценности для здравоохранения (такие как пределы содержания смол и никотина) или имеют очень ограниченную ценность (запрет торговых автоматов в стране, где их и так нет).

3. Однако сильные положения также могут присутствовать. Если есть, по крайней мере, одно сильное положение, которое имеет высокие шансы быть выполненным и может повысить общественное осознание вызываемого табаком ущерба (например, предупреждения на пачках размером от 30% площади пачки или запрет наружной рекламы), то такой законопроект, возможно, стоит поддерживать.

Трудно сравнить вес различных положений, и в каждой стране могут быть свои приоритеты. Окончательный счет будет определен не вычислениями, а интуитивно (но на основе научных и экономических данных и знания позиций табачной индустрии). В случае если в законе остались некоторые сильные положения, а общий баланс позитивен, то необходимо заявить, какие положения Вы действительно поддерживаете, а какие сильные положения пропущены и должны быть добавлены позже. При этом в беседах с законодателями и другими специалистами, имеющими прямое отношение к законопроекту, подчеркивайте слабые стороны и необходимость улучшения в будущем, чтобы те не пошли на новые уступки. В беседах же со СМИ и другими парламентариями подчеркивайте сильные стороны законопроекта, так как ваша критика может быть выдернута из контекста и использована для того, чтобы завалить законопроект в целом.

Но если баланс почти равен нолю (не говоря уже об отрицательном балансе), лучше не позволять законодателям предаваться иллюзии, что они беспокоятся о здоровье граждан, и не поддерживать законопроект, который не может уменьшить уровень курения. Возможно, лучше подождать новых выборов, а затем поискать более честолюбивых и преданных делу защиты здоровья людей политических деятелей. Именно так нам пришлось поступить в Украине: мы выступили против слабого законопроекта о контроле над табаком, голосовавшегося в ноябре 2001 года, и он не прошел. В марте 2002 года прошли новые выборы и депутатами стали Н.Полищук и Н.Рудьковский, которые и сумели обеспечить принятие сильного закона в сентябре 2005 года.

Компромиссы – «нижний предел» или «экстремизм»?

Так как компромиссы в законодательном процессе контроля над табаком неизбежны, лучше быть к ним готовым. При этом следует сначала определиться, какова ваша роль в процессе подготовки очередной версии закона. Если вы можете лишь сообщать свое мнение общественности с помощью пресс-релизов, то данный раздел вряд ли имеет для вас большое практическое значение. Если же позиции сторонников контроля над табаком в вашей стране достаточно сильны, и вы можете непосредственно участвовать в переговорном процессе, соглашаться или не соглашаться с мнением оппонентов, будучи членами рабочих групп или непосредственно снабжая законодателей подготовленными вами положениями закона, то имеет смысл определить вашу позицию в отношении компромиссов. Есть два различных подхода к компромиссам:

1) "нижний предел" – определить с самого начала самый низкий уровень компромисса и отказаться поддержать законопроект, если он будет ниже этого уровня;

2) "экстремизм" – предложить очень сильные положения, которые не приемлемы в текущей ситуации или не могут быть должным образом реализованы, и пожертвовать ими под видом компромисса.

Намерение определять очень ясно, какие положения должны быть обязательно включены в законопроект, который поддерживается сторонниками контроля над табаком, кажется довольно разумным. Однако есть ряд проблем. Закон о контроле над табаком обычно имеет несколько положений, и мы хотим, чтобы каждое из них было сильным. Очень трудно решить, какое из них является принципиально важным, а какое может стать предметом компромисса. Сторонники контроля над табаком обычно не достаточно сильны, чтобы диктовать условия законодателям, которые могут иметь собственные приоритеты в отношении положений законопроекта. Если же ваш "нижний предел" определен, на вас можно будет легко надавить, чтобы вы отказались от тех положений, от которых вы были готовы отказаться. С другой стороны, если «нижние пределы» сторонников контроля над табаком для каждого положения известны, табачная индустрия сможет найти самое слабое звено в цепи их положений и сконцентрировать свои лоббистские усилия по законопроекту на том, чтобы опустить его ниже «нижнего предела» именно в этом пункте. В такой ситуации сторонники контроля над табаком сталкиваются с двумя вариантами выбора, оба из которых являются плохими:

1) более не поддерживать законопроект, даже если в нем есть некоторые сильные положения;

2) пересмотреть «нижний предел», но это означает, что у них нет четких позиций, и они могут отказаться и от других положений.

Так что лучше подходить к делу творчески и бороться за каждое сильное положение, и не отказываться от законопроекта, если, по крайней мере, одно из этих положений спасено.

Хороший компромисс требует, чтобы обе стороны отказались от некоторых из их требований. В такой ситуации намерение включать в ваш законопроект ряд излишне сильных положений (например, очень короткое время для осуществления таких положений, как предупреждения на пачках или запрет рекламы), а позже отказаться от них в обмен на принятие других ваших положений другой стороной, может показаться очень заманчивым. Однако у экстремизма в законодательном процессе также есть свои подводные камни. Экстремизм должен быть достаточным для того, чтобы текст законопроекта был более передовым, чем позиция всех поддерживающих его союзников, однако он не должен быть таким, который исключает возможность общего языка между всеми вовлеченными в процесс силами. Многие сторонники экстремистских положений в законопроектах воспринимаются как чудаки, и их участие может затруднять серьезное восприятие проблемы.

Сторонами компромисса обычно являются не только сторонники здоровья и табачная индустрия. Чаще именно законодатель является стороной, которая отдельно обсуждает компромиссы, как со сторонниками здоровья, так и с индустрией. Поскольку законодатель обладает законодательными полномочиями, он не обязан идти на какие бы то ни было компромиссы с теми, кто таковых полномочий не имеет. Так что ваша аргументация и образ более важны, чем ваша готовность или неготовность идти на компромисс. Можно рекомендовать подготовить лучшие положения к закону контроля над табаком, которые кажутся Вам наиболее уместными в настоящее время для этой самой страны (при этом предварительно проконсультировавшись с зарубежными экспертами) и поддерживать эти положения без всякой готовности идти на компромисс. Законодатель, в конечном счете, может пожертвовать некоторыми из ваших предложений, но Вы едва ли сможете предположить, какими именно. Если Вы представляете, по крайней мере, одно излишне сильное положение, ваши противники будут использовать его в качестве примера, чтобы сделать из вас "экстремистов" и убеждать законодателей игнорировать все ваши предложения.

К тому же может оказаться, что одно или несколько положений, которые вы включили в текст законопроекта для последующего отказа от них во имя компромисса, все-таки там останется. В таком случае ваши противники будут ссылаться именно на эти положения, чтобы завалить законопроект в парламенте, а если он пройдет там, то в письмах Президенту с просьбой наложить вето, а если закон вступит в силу, то для формирования отрицательного общественного мнения в отношении контроля над табаком в целом.

Экстремистские предложения позволительны только в ситуации, когда вы работаете в тесном контакте с вашими союзниками в парламенте или правительстве, совместно готовите текст законопроекта, но ожидаете, что некоторые его положения другие члены парламента или правительства предложат ослабить. В таком случае можно выдвинуть «экстремистские» положения, чтобы уравновесить критику и выдать разработанные вами совместно предложения как компромисс. Например, вы, вместе с Министерством здравоохранения, согласились внести в предложения правительства положение об увеличении размера медицинских предупреждений до 40% поверхности пачки. При этом вы ожидаете, что Министерство аграрной политики (под влиянием табачной индустрии) предложит снизить этот размер до 30% (минимум, разрешенный РКБТ). В таком случае есть смысл официально подать предложение (от себя, а лучше от иного легитимного органа) о том, что этот размер должен быть равен 50% (как рекомендовано РКБТ). В таком случае предложение Минздрава (40%) выглядит как разумный компромисс. Но играть в такие игры можно лишь в том случае, если ваши союзники воспримут ваш «экстремизм» как помощь, а не как критику.

В целом же дилемму «компромисс или экстремизм» можно свести к следующим рекомендациям:

1) с поддерживающими Вас политическими деятелями нужно быть готовыми к компромиссу: нужно постараться аргументировано убедить их принять все ваши предложения, но не требовать от них включения в их законопроект каждого из них, особенно тех, которые эти деятели сочтут «экстремистскими», не обвинять их в предательстве, если они из политических соображений или из-за недостатка знаний отказались от некоторых сильных положений, хотя с ними также нужно чувствовать «нижний предел», когда законопроект становится настолько слабым, что не заслуживает вашей поддержки;

2) в отношении табачной индустрии нужно быть экстремистом: не обсуждать с ними выдвигаемых вами законодательных положений, не тратить силы и время на достижение с ними компромиссов, отслеживать и критиковать их предложения, настраивать политических деятелей отклонять любые предложения табачной индустрии. Такая позиция вполне соответствует положениям РКБТ, в статье 5 которой записано: «При разработке и осуществлении своей политики общественного здравоохранения по борьбе против табака Стороны действуют таким образом, чтобы предохранить свою политику от воздействия коммерческих и других корпоративных интересов табачной промышленности».

Табачная индустрия: говорить с ней или говорить о ней?

Тактика отказа от встреч с явными представителями табачной индустрии (с их союзниками, такими как члены парламента, встречаться, к сожалению, придется) может показаться неразумной, так как в демократическом обществе все заинтересованные стороны имеют право выразить свое мнение, а если у разных табачных компаний это мнение оказывается различным, то возникает соблазн использовать эти различия для продвижения более сильных мер контроля над табаком.

Однако, рассматривая эти аргументы в пользу контактов с табачной индустрией, нужно все время помнить, что общий интерес табачной индустрии состоит в увеличении потребления табака, что прямо противоречит интересам здравоохранения. Это означает, что не может быть никакого согласия между сторонниками здравоохранения и табачной индустрией по ключевым законодательным положениям. Более того, яростное сопротивление табачной индустрии отдельным положениям или законопроекту в целом является наиболее убедительным индикатором того, что этот закон действительно снижает потребление табачных изделий и, следовательно, защищает здоровье граждан.

Табачная индустрия имеет большой опыт защиты своих коммерческих интересов с помощью аргументов, которые выглядят, как защита интересов общества в целом (поступления в бюджет) или отдельных его групп, прежде всего курильщиков. Табачной индустрии очень выгодно представить антитабачное законодательство как конфликт между двумя большими группами населения: курящими и некурящими. После такой идеологической обработки некоторые политики могут искренне начать бороться против мер контроля над табаком.

Поэтому, наряду с выдвижением собственных предложений, нужно тщательно изучать предложения и аргументы ваших противников и доступно объяснять, почему они являются неприемлемыми. Например, нужно подчеркивать, что законодательство о контроле над табаком направлено, в том числе, и на защиту курильщиков, которых обманывает, грабит и убивает табачная индустрия.

Поскольку табачная индустрия является транснациональной, она обычно использует один и тот же набор аргументов во всех странах. Сторонники контроля над табаком могут заранее изучить эти аргументы своих противников и подготовить свои контр доводы, опираясь на международный опыт, но при этом обязательно используя местные данные. Эти контр доводы нужно сообщить законодателям заранее, прежде чем те встретятся с вашими противниками. Усилия по ухудшению образа табачной индустрии, чтобы убедить законодателей не идти ни на какие компромиссы с ней вообще, также являются хорошей тактикой. Например, нам удалось добиться, что министр здравоохранения Украины (он же автор антитабачного законопроекта) Николай Полищук отказывался от встреч с представителями табачных компаний, на что те публично жаловались.

При этом нужно внимательно изучать критику выдвинутых вами или вашими союзниками законодательных предложений со стороны табачной индустрии. С одной стороны, это позволит заранее подготовить контр-аргументы, с другой стороны, табачная индустрия очень тщательно отслеживает даже мелкие неточности и несообразности в тексте законопроекта и затем раздувает их, чтобы вызвать неприятие законопроекта в целом. Например, в тексте принятого в 2005 году в Украине закона, были требования о «показателях содержания никотина и смолы в табачных изделиях», хотя на самом деле эти показатели измеряются только в дыме сигарет. Эта мелкая неточность потом раздувалась на пресс-конференциях: авторы закона обвинялись в том, что они не разбираются в методиках измерения содержания вредных веществ в табачных изделиях и вообще непрофессионально подходят к делу. Тщательное же изучение критики табачной индустрии может позволить заблаговременно исправить подобные неточности.

Можно ли использовать для контроля над табаком законодательные противоречия внутри табачной индустрии?

В тех странах, где работает несколько табачных компаний, они нередко занимают различные позиции по некоторым вопросам законодательства о контроле над табаком. В такой ситуации возникает соблазн использовать их противоречия ради защиты здоровья населения.

Однако нужно понимать, что эти противоречия обусловлены исключительно различием «коммерческих и других корпоративных интересов табачной промышленности», от которых, согласно РКБТ, нужно предохранять «политику общественного здравоохранения по борьбе против табака».

Если рынок табака не контролируется монополией, табачные компании обычно пробуют использовать законодательство для целей конкуренции. В Украине было множество примеров, когда они использовали аргументы, звучащие как направленные на защиту здоровья, чтобы скрыть свои коммерческие интересы.

Например, законопроект С.Шевчука 2001 года, включал положение о том, что число сигарет в пачке должно быть ни больше, ни меньше 20 штук. Ограничение минимального количества оправдано с точки зрения здравоохранения (маленькие пачки предназначены для молодых экспериментаторов, у которых часто недостаточно денег, чтобы покупать пачки с 20 сигаретами), максимальный же предел не имеет такого оправдания. Когда его спрашивали об этом, Шевчук говорил, что большие пачки используются для рекламы, в то время как нет никаких доказательств, что те, кто покупают пачки с 25 сигаретами, курят больше. Реальная причина этого законодательного положения состояла в том, что фирма Филип Моррис-Украина (спонсор благотворительного фонда, президентом которого является Шевчук) производит сигареты только в пачках по 20 штук, в то время как некоторые конкуренты производили пачки с 18 и 25 сигаретами.

При обсуждении налоговой политики фирмы Филип Моррис и Джапан Тобакко Интернешнл обычно утверждают, что стоимостный налог хуже, чем специфический, потому что поощряет потребление дешевых, предположительно более вредных сигарет. В действительности эти две фирмы преобладают на рынке дорогих сигарет, в то время как Бритиш Америкен Тобакко (БАТ) и другие конкуренты главным образом производят дешевые сигареты, а для таких сигарет стоимостный налог более выгоден, так как в большей степени повышает цену дорогих марок.

Сторонники контроля над табаком должны быть очень осторожны, когда они слышат различающиеся аргументы о законодательстве контроля над табаком от разных компаний табачной индустрии. За этими аргументами всегда есть некоторый коммерческий интерес, и он должен быть разоблачен, чтобы законодатели знали об этом. Сторонники контроля над табаком также сталкиваются с трудным выбором того, какую из сторон табачной индустрии поддержать, если между ними возник спор. В некоторых случаях обе из этих сторон неправы. Например, обсуждение всех "за" и "против" стоимостного и специфического налога использовалось табачной индустрией, чтобы скрыть реальную проблему – очень низкую общую ставку налога в Украине.

Изредка, все же могут быть случаи, когда мы можем попробовать использовать противоречия между табачными компаниями, чтобы уменьшить их сопротивление. Например, некоторые местные табачные фабрики (в отличие от предприятий транснациональной индустрии) обычно не в состоянии выполнить жесткие требования о пределах содержания смол и никотина, и они могут убедить члена парламента от своего избирательного округа выступить против законопроекта о контроле над табаком, если он содержит такие требования. Если сторонники контроля над табаком сделают эти пределы не столь жесткими (или удалят их вообще, поскольку они не имеют никакой ценности для здравоохранения) и представят это как компромисс, появится возможность ослабить сопротивление этого члена парламента.

Позиции табачных компаний по поводу законодательства о контроле над табаком в целом также могут различаться. Известно, что фирма Филип Моррис публично поддержала идею РКБТ, в то время как БАТ была против Конвенции. В Украине фирма Филип Моррис в 2001 году даже пробовала представить свою собственную версию законодательства о контроле над табаком (см. КОНТАКТ №17 Закон о контроле над табаком в Украине. Часть 1. Как принимался закон). Филип Моррис пытается представить себя социально ответственной компанией, которая может быть партнером для руководства службы здравоохранения. Однако она никогда не была инициатором законодательных положений, которые могли бы эффективно снизить потребление табака. В 2001 году в Украине были выдвинуты два законопроекта, касающиеся контроля над табаком: первый – формально от Комитета по охране здоровья (фактически - от Филип Моррис), а второй – от Комитета по финансам (фактически – от других табачных компаний). При сравнении первый законопроект, с точки зрения здравоохранения, смотрелся лучше (по крайней мере, на первый взгляд). В нем предупреждения на пачках имели больший размер, предусматривались более строгие ограничения курения и т.д. Однако он также содержал и контр-продуктивные положения (например, надпись «Не для продажи несовершеннолетним» на пачках), и положения, служащие целям облегчения конкуренции с другими компаниями (такие как жесткие пределы смол и никотина), которые для неопытного человека напоминают положения здравоохранения. Тщательный анализ показывает, что ценность для здравоохранения каждого из этих двух законопроектов была мизерной, и с этой точки зрения они не отличались друг от друга. Опыт показывает, что нет никакого смысла сотрудничать с отдельными табачными компаниями, полагая, что они "более прогрессивны", чем другие. В действительности они не более прогрессивны, а более лицемерны.

Кто реальный автор законодательства: политический деятель или общественный активист?

В мире политики официальный автор некоторого законопроекта обычно выдвигает только некоторую идею относительно нового закона, в то время как реальный текст пишется какими-то общественными активистами или экспертами. Во многих случаях такие активисты являются авторами и самой идеи закона, а официальный автор только дает ему свое имя и поддержку. В такой ситуации имеется большое искушение подготовить наилучший законопроект, а затем найти какого-то члена парламента, который его официально представит. Реалии законодательного процесса заключаются в том, что первоначальный текст законопроекта – это очень важный шаг, но только самый первый шаг. В Украине, чтобы стать законом, после официального представления законопроект должен пройти следующие стадии:

1) рассмотрение соответствующим комитетом парламента и рекомендация им включить данный законопроект в повестку дня парламента для первого чтения;

2) принятие в первом чтении парламентом в целом;

3) рассмотрение всех поправок, которые правительство и каждый член парламента могут представить, и подготовка нового текста законопроекта для рассмотрения на заседании соответствующего комитета парламента (на этой стадии, первоначальный проект может быть полностью изменен, например, с сильного на слабый, как это случилось в России в 2000 году);

4) получение поддержки Комитета, который утверждает заключительную версию для второго чтения;

5) рассмотрение на общей сессии парламента (на этой стадии те члены парламента, поправки которых были отклонены на заседании Комитета, могут настоять на голосовании своих поправок);

6) если законопроект принят во втором и третьем (обычно чисто техническое или редакционное чтение) чтениях парламентом, то он должен быть подписан Президентом;

7) если Президент налагает вето и возвращает законопроект в парламент, то парламент может либо преодолеть вето большинством в 2/3 голосов, либо пересмотреть проект, принимая во внимание возражения Президента, а затем принять новую версию простым большинством и послать его на подпись снова;

8) если законопроект подписан Президентом, он вступает в силу после официальной публикации.

На каждой стадии законопроект может быть приостановлен (иногда очень надолго или даже навсегда, как это произошло, например, с законопроектом, запрещающим все формы табачной рекламы в РФ, инициированным парламентом Республики Татарстан и принятым в первом чтении Госдумой), а на некоторых стадиях его текст может быть изменен. Чтобы защитить сильный закон, его официальный автор должен иметь сильную убежденность, волю и влияние. Человек, который сумел провести законопроект через все эти восемь стадий, является реальным автором закона, даже несмотря на тот факт, что он не писал его первую версию.

Чтобы найти такого политического деятеля, можно обратиться ко многим членам парламента, например, послав им письма. Однако ответ некоторых из них не всегда гарантирует искренний интерес к контролю над табаком. Иногда это просто отписка с целью представить себя еще одной общественной группе. Если вы добьетесь встречи с таким деятелем, то он или она будет либо молча соглашаться, либо стараться показать вам, что лучше вас разбирается в данном вопросе. В обоих случаях результат может быть плачевным. Даже если этот парламентарий и представит написанный вами законопроект, то он почти ничего не будет делать, чтобы провести его, и этот законопроект просто утонет среди ему подобных.

Поэтому наш реальный опыт состоит в том, что надо сначала завоевать авторитет и обеспечить свою известность (через пресс-конференции, публикации, веб-сайт и т.д.). Если после этого, по крайней мере, один член парламента (или министр) по собственной инициативе проявит явный интерес к вопросу, то с ним можно обсудить возможности проведения законопроекта. У такого человека есть собственная заинтересованность в вопросе, и с ним возможно взаимовыгодное сотрудничество. Вот только ждать появления такого человека можно долго, а потерять депутатский мандат или министерский пост он может быстро, и тогда приходится ждать следующего, ибо одной убежденности, к сожалению, мало, нужны и властные полномочия.

Сторонникам здоровья следует вовлечь этого политического деятеля в процесс подготовки законопроекта, чтобы он лучше понял идеи, стоящие за текстом, а не только дать ему готовый текст на подпись. В таком случае этот деятель будет относиться к законопроекту как к собственному детищу, а не как к сделанному вам одолжению. Активисты должны организовать поддержку законопроекта общественностью и другими политическими деятелями. Они должны хвалить политического деятеля за каждый успех и поощрять его двигать процесс при каждой задержке.

Однако для активистов также важно не допустить злоупотребления вашей поддержкой политическим деятелем. Опасно связывать контроль над табаком только с одной политической партией (особенно, если эта партия не является правящей), поскольку члены парламента от других партий могут голосовать против закона о контроле над табаком только из-за противостояния с представившим его политическим деятелем. Например, в ноябре 2004 года в Украине законопроект был представлен оппозиционными деятелями в очень напряженной политической обстановке, и в результате представители правящих партий его не поддержали. Контроль над табаком не противоречит программе любой политической партии, и представители всех партий могут быть вовлечены в процесс продвижения законопроекта. Иногда полезно включить в число соавторов представителей разных фракций, чтобы обеспечить поддержку со стороны хотя бы части членов этих фракций. Табачная индустрия также знает об этом и поэтому вербует своих лоббистов из числа членов разных партий, которые в таком случае быстро забывают о своих политических разногласиях (см. Бюллетень КОНТАКТ, тематический выпуск №18 "Правила законодательной маскировки" ).

Выводы

Так чем же все-таки является процесс создания законодательства о контроле над табаком?

Это - наука, потому что законодательство должно базироваться на свежих исследованиях эффективности политических мер. Нужно быть готовым принять новые результаты и изменить свои позиции по отдельным положениям (если научные данные не подтверждают их эффективность), иногда довольно резко. Все аргументы должны иметь научное обоснование, чтобы они были восприняты политическими деятелями и общественностью.

Это - искусство, потому что невозможно повсюду провести надлежащие исследования, а ситуация в каждой стране является довольно специфичной, чтобы обосновывать все политические меры исследованиями, проведенными в других странах. Так или иначе, чтобы доказать правильность или неправильность некоторой политической меры, какая-то страна должна изобрести эту меру и испробовать ее первой.

Это - спорт, потому что эффективное законодательство контроля над табаком всегда имеет противников – табачную индустрию и ее союзников. Но так же, как на спортивных состязаниях, мы не ненавидим людей из другой команды, мы только играем, чтобы выиграть. И хотя мы верим, что контроль над табаком, в конечном счете, победит, результат законодательного процесса в каждой стране зависит от тактики, используемой сторонниками здоровья и понимания ими тактики табачной индустрии. Как и в спорте, просто хороших игроков недостаточно для победы, хороший тренер, который может думать стратегически и давать советы, также необходим. В контроле над табаком такой тренер может быть международным и коллективным.

Это - этика, потому что, чтобы выигрывать, сторонники контроля над табаком должны верить, что они делают всю эту работу не только ради себя, но и для здоровья людей, в том числе тех, которых они никогда не встретят, для здоровья общества в целом.

Опыт Украины и других стран показывает, что эффективное законодательство о контроле над табаком едва ли можно принять сразу. Обычно нужно предпринимать множество попыток в течение долгих лет, чтобы достигнуть даже скромного успеха. Но все же те, кто готов изучать, создавать, бороться и верить, добьются успеха в контроле над табаком.

Константин Красовский,
Координатор Коалиции общественных организаций
«За свободную от табачного дыма Украину»

  -----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Бюллетень КОНТАКТ - это информация для всех, кто занимается контролем над табаком на уровне страны, населенного пункта или своего жилища, и делает это активно.
Периодические выпуски информируют подписчиков о новостях контроля над табаком в странах бывшего Советского Союза. 
Тематические выпуски раскрывают отдельные темы контроля над табаком. 
Вопросы и комментарии направляйте по адресу  
Другие выпуски бюллетеня КОНТАКТ http://www.adic.org.ua/nosmoking/contact 
Подписаться на бюллетень КОНТАКТ или отказаться от подписки можно по адресу http://www.adic.org.ua/nosmoking/subscribe.htm