Ресурсный центр по контролю над табаком
Tobacco control resource centre

Константин Красовский. Табак и закон, или Рамочная Конвенция по борьбе против табака ратифицирована, что дальше? Киев – 2005, 136 стр.

Раздел 9.
Контрабанда и иные формы незаконной торговли

Положения РКБТ

Стороны Конвенции исходят из признания того, что ликвидация всех форм незаконной торговли табачными изделиями, включая контрабанду, незаконное производство и подделку, являются необходимыми компонентами борьбы против табака и что для этого необходимы совместные действия. Более конкретные действия очерчены в положениях Статьи 15.

Статья 15. Незаконная торговля табачными изделиями

2.          Каждая Сторона принимает и осуществляет эффективные законодательные, исполнительные, административные или иные меры для обеспечения того, чтобы все пачки и упаковки табачных изделий и любая внешняя упаковка таких изделий были маркированы для оказания Сторонам помощи в определении происхождения табачных изделий, … а также мониторинга, документирования и контроля за движением табачных изделий и их юридическим статусом. Кроме того, каждая Сторона:

а)         требует, чтобы все отдельные пачки и упаковки табачных изделий для розничной и оптовой реализации, которые продаются на ее внутреннем рынке, содержали следующий текст: «Продажа разрешается только в (название страны)» или содержали любую другую эффективную маркировку, указывающую конечный пункт назначения или помогающую органам определить, поступило ли данное изделие на законном основании для продажи на внутреннем рынке;

4.          В целях ликвидации незаконной торговли табачными изделиями каждая Сторона:

a)         осуществляет мониторинг и сбор данных о трансграничной торговле табачными изделиями, включая незаконную торговлю, а также обменивается информацией между таможенными, налоговыми и иными органами;

b)         принимает или укрепляет законодательство с соответствующими санкциями и исправительными мерами, направленное против незаконной торговли табачными изделиями, в том числе поддельными и контрабандными сигаретами;

c)         предпринимает необходимые шаги по обеспечению того, чтобы все конфискованное производственное оборудование, поддельные и контрабандные сигареты и другие табачные изделия уничтожались или удалялись в соответствии с внутренним законодательством;

d)         принимает и осуществляет меры в целях мониторинга, документирования и контроля за хранением и распределением складируемых или транспортируемых в безналоговом или беспошлинном режиме табачных изделий в пределах своей юрисдикции.

6.          Стороны содействуют сотрудничеству между национальными учреждениями в целях ликвидации незаконной торговли табачными изделиями. Особое внимание обращается на сотрудничество на региональном и субрегиональном уровнях в целях борьбы с незаконной торговлей табачными изделиями.

7.          Каждая Сторона стремится принять и осуществить дальнейшие меры, включая в соответствующих случаях лицензирование, для контроля или регулирования производства и распределения табачных изделий в целях предотвращения незаконной торговли.

Комментарий к положениям РКБТ

Что такое незаконная торговля?

В Статье 1 Конвенции термин ««Незаконная торговля» определятся как «любой запрещенный законом вид практики или поведения, который имеет отношение к производству, отправке, получению, владению, распределению, продаже или приобретению, включая любой вид практики или поведения, имеющий целью способствовать такой деятельности».

Обычно под незаконной торговлей имеют в виду контрабанду, то есть продажу табачных изделий без уплаты требуемых законом налогов. Однако Конвенция под незаконной торговлей понимает и иные действия:

1.          Продажа подделок – то есть продажа сигарет производителя, который незаконно использовал торговые марки другого производителя.

2.          Продажа незаконно произведенных табачных изделий – то есть продажа изделий производителя, который не получил в должном порядке права на производство этих изделий.

3.          Продажа табачных изделий, при производстве которых нарушены установленные законом требования, например, превышены максимально допустимые уровни содержания вредных веществ или нарушены требования к оформлению упаковки изделий.

4.          Продажа табачных изделий в местах, где это делать запрещено.

5.          Продажа табачных изделий лицами, не имеющими права продавать такие изделия, например, не имеющими лицензией или лицами моложе 18 лет.

6.          Продажа табачных изделий лицам, которым запрещено продавать такие изделия, в первую очередь, несовершеннолетним.

Разумеется, в одном акте купли-продажи могут быть признаки сразу нескольких нарушений, например, незаконно ввезенные из чужой страны поддельные сигареты с содержанием вредных веществ выше предельно допустимых уровней продаются в школе детям. Однако для организации мер противодействия незаконной торговли эти меры должны быть разработаны для каждого вида такой торговли по отдельности, а применяться совместно.

При всех вышеуказанных видах незаконной торговли (за исключением, в какой-то степени, вида 3) потребитель получает изделия, которое нельзя назвать более вредным для его здоровья, чем те изделия, которые приобретены законным образом. Однако незаконная торговля не позволяет добиться тех целей, ради которых были приняты ограничивающие такую торговлю законодательные акты и именно поэтому власти обязаны пресекать такую торговлю, создавая систему выявления случаев такой торговли и вынесения наказаний для нарушителей.

При этом при нарушениях 1-3 незаконно продающиеся табачные изделия, безусловно, не могут после обнаружения появиться на законном рынке, по крайней мере, в прежнем виде (можно только переупаковать неправильно упакованные изделия), а при нарушениях 4-6 табачные изделия сами себе ничем не отличаются от продающихся законно. Поэтому в случае нарушений первой группы табачные изделия должны быть конфискованы и уничтожены, а в случае нарушений второй группы конфискация, а тем более уничтожение таких изделий вовсе не обязательны.

Что такое контрабанда

Контрабанда, как уже указано выше, это продажа (или перевозка с целью продажи) табачных изделий без уплаты установленных законом налогов. Контрабанда имеет несколько видов::

1.          Бутлегерство – табачные изделия законно приобретаются в стране А (с низкими налогами), а затем без уплаты пошлины перевозятся в страну Б (с высокими налогами), где и продаются по цене, ниже, чем аналогичный законный товар в стране Б, но выше, чем в стране А. Эта операция имеет смысл только при существенной разнице налогов и цен в странах А и Б, а величина этой разницы равна сумме расходов и сумме прибыли контрабандиста (поэтому меры, направленные на повышение расходов контрабандиста, такие как конфискация средства перевозки, могут понизить прогнозируемую прибыль до уровня, при котором такая контрабанда не имеет смысла). При бутлегерстве страна Б не получает налогов от потребляемых на ее территории сигарет, а страна А – получает налоги от сигарет, незаконно реализованных в другом государстве. Вроде бы такая ситуация более выгодна стране А, однако реальная практика показывает, что, как ни парадоксально, страна Б выигрывает больше (подробнее см. ниже).

2.          Псевдотранзит – табачные изделия, произведенные в стране В, декларируются, как отправляющиеся для потребления в страну Г, где и должны быть уплачены налоги. Однако сигареты следуют в стану Г через страну Д, где они остаются и потребляются, не достигнув страны Г. В этом случае страна Д явно теряет налоговые поступления, так как за эти сигареты (в отличие от бутлегерства) вообще не уплачено никаких налогов, поэтому норма прибыли контрабандиста больше, да и партии перевозимых сигарет обычно намного больше, чем при бутлегерстве. Станы В и Г вроде бы ничего не теряют, а страна В обеспечивает дополнительную занятость на табачных фабриках, однако очевидно, что страна Д не в состоянии эффективно пресекать этот вид контрабанды без сотрудничества со странами В и Г.

3.          Псевдоэкспорт – произведенные в стране Е сигареты потребляются в той же стране Е, но без уплаты налогов. Эта парадоксальная ситуация обусловлена тем, что экспортируемые сигареты, как правило, не облагаются налогом в стране их производства. Псевдоэкспорт имеет два подвида: а) товар вывозится из страны Е только на бумаге, а на самом деле остается в стране Е (такое возможно только при сильной коррумпированности таможенных органов); б) товар действительно вывозится в страну Ж, но там не продается, а «исчезает» и незаконным образом (нередко через третьи страны) возвращается в страну Е. Очевидно, что стране Е трудно справиться с этой проблемой без сотрудничества с властями страны Ж.

4.          Беспошлинные продажи (например, в аэропортах) по сути являются узаконенной контрабандой. РКБТ требует ликвидации беспошлинных продаж (Статья 6).

Как противодействовать контрабанде

Меры противодействия контрабанде могут быть едиными для всех ее видов и дополняться мерами, специфичными для каждого из них..

Маркировка

Очевидно, что маркировка табачных изделий, которая позволяет отличить изделие, за которое заплачены требуемые налоги, облегчает выявление контрабанды на рынке. Для этого служат специальные акцизные марки, а также предупредительные надписи о вреде для здоровья, которые пишутся на языке той страны, где изделия должны легально потребляться. Чем больше размер такого предупреждения, тем легче отличить законный товар от незаконного.

Акцизные марки или маркировка должны отвечать минимальным критериям наглядности, стойкости к износу и быть защищены от подделок. Например, может использоваться технология нанесения лазером зашифрованной информации, такой как сведения о компании, которая купила сигареты у дистрибутора, о поставщике сигарет, который прикреплял акцизные марки, а также дата нанесения акцизной марки и стоимость. Акцизные марки могут читаться кодовым сканирующим устройством, которое отображает зашифрованную информацию.

РКБТ (Статья 15, пункт 2а) требует, чтобы все отдельные пачки и упаковки табачных изделий для розничной и оптовой реализации, которые продаются на ее внутреннем рынке, содержали следующий текст: «Продажа разрешается только в (название страны)» или содержали любую другую эффективную маркировку, указывающую конечный пункт назначения или помогающую органам определить, поступило ли данное изделие на законном основании для продажи на внутреннем рынке.

Вышеуказанный текст «Продажа разрешается только в (название страны)» имеет особое значение для борьбы с псевдотранзитом и псевдоэкспортом, поэтому законодательство должно требовать, чтобы такие надписи (а также медицинские предупреждения в соответствии с законами страны предназначения) в обязательном порядке размещались на всех предназначенных для экспорта сигаретах.

Примерный текст законодательного акта, направленного на использование маркировки для борьбы с контрабандой, приведен в разделе 5 «Упаковка и маркировка»..

Сотрудничество и обмен информацией между странами

Рамочная Конвенция  нацелена на введение тех мер, которые помогут ликвидировать незаконную торговлю не только в принявших такие меры странах, но и в других странах, которые страдают от различных контрабандных схем. В пункте 2 Статьи 15 каждой Стороне предписано ввести меры, «чтобы все пачки и упаковки табачных изделий и любая внешняя упаковка таких изделий были маркированы для оказания Сторонам помощи в определении происхождения табачных изделий … а также мониторинга, документирования и контроля за движением табачных изделий и их юридическим статусом».

Рекомендации относительно сбора и обмена информацией между соответствующими органами разных стран содержатся также в пунктах 4 и 6 Статьи 15. Как минимум, нужно сравнивать официальные объемы экспорта и импорта табачных изделий между двумя странами. Резкие расхождения между объемами экспорта из страны З в страну К и импорта в страну К из страны З укажут на существование псевдоэкспорта или псевдотранзита.

Налоговые меры

РКБТ не содержит положений, касающихся принятия налоговых мер для противодействия контрабанде. Тем не менее, мы кратко опишем их ввиду их особой важности. С точки зрения общественного здоровья, главная проблема контрабанды заключается в том, что цена у продающихся без уплаты всех налогов табачных изделий, как правило, ниже, чем у легальных изделий. Более низкая цена стимулирует потребление табака со всеми вытекающими последствиями. Поэтому борьба с контрабандой путем снижения налогов противоречит целям общественного здоровья. Однако именно такие методы борьбы предлагает табачная индустрия, которой выгодны низкие налоги, которые стимулируют потребление и увеличивают ее прибыли.

Противоречивость подхода табачной индустрии легко можно увидеть на примере псевдоэкспорта и псевдотранзита, для полной ликвидации которых налоги нужно, казалось бы, уменьшить до нуля, то есть отказаться от громадных поступлений в бюджет ради формальной ликвидации контрабанды.

Табачная индустрия утверждает, что причиной резкого роста контрабанды является чрезмерное повышение налогов в стране, а вот снижение и стабилизация налогов якобы способны существенно снизить контрабанду. Хотя в некоторых случаях такие утверждения справедливы, но существует целый ряд примеров, показывающих, что изменение налоговых ставок играет незначительную роль в изменении объемов контрабанды. К примеру, в Великобритании доходы бюджета от табачных акцизов в 1999-2000 финансовом году по сравнению с предыдущим годом упали с 8,7 до 5,9 миллиардов фунтов по причине резкого роста контрабанды. При этом специфический налог на сигареты возрос всего с 77 до 82,5 фунтов на 1000 сигарет, а стоимостный (22%) не изменился вообще. Контрабанда выросла не из-за роста налога, а потому что контрабандисты (вместе с табачной индустрией) успешно освоили новые схемы контрабанды. Пресечение этих схем британским правительством позволило уже в следующем году повысить доходы бюджета до 7,8 миллиардов фунтов, при этом ставка налога была не понижена, а повышена до 90,5 фунтов. Аналогичным образом, энергичные меры правительства Испании против табачной контрабанды позволили резко снизить ее уровень, что отразилось в повышении доходов бюджета с 443 миллиардов песет в 1996 году до 742 миллиардов песет в 2000 году. И это произошло без снижения налоговых ставок.

Примеры Испании и Великобритании показывают, что именно псевдотранзит и псевдоэкспорт составляют основную часть табачной контрабанды, а бутлегерство является лишь наиболее заметной, но незначительной по объему ее частью.

Очевидной мерой для ликвидации бутлегерства представляется гармонизация налогов в соседних странах. При этом их можно как понизить в стране с высокими налогами, так и повысить в стране с низкими налогами. Табачная индустрия всегда выступает за первый путь, что показывает ее лицемерие в вопросах борьбы с контрабандой.

При этом выгода контрабанды для страны с низкими налогами, из которой идет контрабанда изделий, за которые уже уплачены налоги, оказывается мнимой. Например, в 1999 был отмечен стремительный рост бутлегерства сигарет из России в Украину. Однако в том году российский бюджет от акцизных налогов на табак получил меньшую сумму, чем украинский бюджет, хотя тогда в России было произведено в 6 раз больше сигарет, чем в Украине. В последние годы наблюдается массовое бутлегерство сигарет из Украины в Польшу, однако при примерно равном числе курильщиков польский бюджет получает от табачных акцизов в несколько раз больше, чем украинский. Таким образом, налоговое решение проблемы бутлегерства заключается в повышении ставки акцизного налога в той стране, где он меньше.

Вкратце рекомендацию по налоговым мерам борьбы с контрабандой можно сформулировать следующим образом: Для государственного бюджета и общественного здоровья лучше иметь высокие налоги и контрабанду в страну, чем низкие налоги и контрабанду из страны.

Особый путь борьбы с псевдоэкспортом и псевдотранзитом придуман в Канаде. Там экспортер обязан оставить залог, который возвращается только тогда, когда налоговые органы соответствующей страны подтвердят факт уплаты налогов за эту партию сигарет в стране назначения.

Более подробную информацию о табачной контрабанде можно найти в Интернет на странице, в том числе о проблеме контрабанды сигарет в Украине http://adic-ukraine.narod.ru/adic/econ-rep/ch4/chapter_4.htm

Содержаниее