Ресурсный центр по контролю над табаком
Tobacco control resource centre

Норвегия: Запрет рекламы и пропаганды

Последствия отчета Комитета

Съезды политических партий 1969 года

Между 1968 и 1969 годами политические партии занимались разработкой своих политических деклараций для одобрения их партийными съездами перед всеобщими выборами в Парламент на период 1969-1973 годов [7]. В Норвегии все кандидаты по всей стране придерживаются подобных деклараций, кроме тех случаев, когда они публично зарезервировали за собой право на собственное мнение по отдельному вопросу. Традиционно вопросы общественного здоровья популярны среди избирателей: там, где существует угроза здоровью, люди требуют действий. Возможно, именно поэтому четыре из пяти представленных в парламенте с 1969 по 1973 год партий совершенно независимо друг от друга включили запрет рекламы в свои политические декларации. Есть все основания полагать, что отчет 1967 года Комитета по исследованию курения, а также его обсуждение общественностью оказали влияние на это решение. Из пяти партий только Консерваторы не включили запрет рекламы в свою политическую декларацию, скорее всего, они это никогда не рассматривали. Три партии среднего размера в центре (Партия центра, Христианско-демократическая партия и Либеральная партия) сделали это, что не удивительно, учитывая их идеологические позиции. Но особое значение имело то, что такое же решение было принято на съезде Партии труда. В данном случае, предложение исходило от женской партийной организации и, фактически, в основном было проведено одной убежденной женщиной г-жой Merle Sivertsen. Это означало, что члены парламента от четырех партий становились приверженцами этой меры. Так как совместно они составляли большинство по данному вопросу, битва была, в значительной степени, уже выиграна. По мнению автора, эти несколько месяцев перед всеобщими выборами 1969 года стали наиболее важным периодом в истории норвежского запрета табачной рекламы. Можно спросить, а где же были оппоненты, где была табачная индустрия, когда политические партии составляли свои манифесты? В то время индустрия была довольно молчалива по данному вопросу. Возможно, индустрия не смогла разглядеть зловещее предзнаменование и предстоящие партийные съезды. Или, возможно, ее связь с международной индустрией была неадекватной, и поэтому угроза не казалась актуальной. Также возможно, что Норвегия рассматривалась как удаленный рынок малого значения, и поэтому эффектом снежного кома, вовлекающего другие страны, пренебрегли. В любом случае, сдержанность индустрии в 1969 году удивительна, по меньшей мере, по сравнению с настойчивыми попытками международной индустрии представить сегодня норвежский закон как неудачу. И как мы увидим в разделе «Контратаки», озабоченность норвежской индустрии заметно изменилась после 1969 года.

Официальный доклад 1969

 года В 1969 году правительство включило отчет Комитета в официальный доклад - Белую книгу для парламента, и в апреле 1970 года новоизбранный парламент обсудил его. Постоянный комитет парламента по социальным вопросам единогласно поддержал Белую книгу по всем важным пунктам, установив, таким образом, определенную веху. С 1970 года у Норвегии имеется активная программа правительства по контролю над табаком. Конкретнее, парламентский комитет рекомендовал разработать проект акта, который вводил бы такой полный запрет рекламы, который можно было бы реализовать на практике.

Комитет по законопроекту

 В июле 1970 года правительство назначило Комитет по подготовке предложенного парламентом акта (его председателем был профессор, доктор юриспруденции Anders Bratholm)[8]. Комитет определил рекламу как «оплаченную массовую передачу информации и идей с целью оглашения имеющихся предложений и создания у потребителей определенного отношения таким образом, чтобы способствовать продажам». Поначалу Комитет попытался перечислить все формы рекламы, которые должны быть включены в запрет. Однако затем Комитет счел невозможным составить список, который бы охватывал все варианты будущего быстрого развития в области массовых коммуникаций и методов рекламы. Поэтому Комитет посчитал, что наиболее целесообразным будет положить в основу текста Акта положение о том, что реклама табачных изделий запрещается. Признание любой подобной деятельности незаконной дало бы ясный сигнал, что на всех разнообразных стадиях цепочки распространения информации нужно будет соблюдать запрет. По рекомендации Комитета, Акт уполномочил Министерство здравоохранения и социальных отношений предоставлять исключения из фундаментального принципа в особых случаях, например, если когда-либо в будущем будут производиться табачные изделия, не связанные с риском для здоровья, или же в случае особых форм рекламы, которые на практике будет сложно или невозможно контролировать. Общий запрет также охватывал показ табачных изделий в рекламе других товаров и услуг. Хотя можно было признать, что, строго говоря, такие случаи не являются табачной рекламой, Комитет счел, что нет никаких причин позволять эту форму рекламы. Во-первых, это может оказать серьезное влияние в пользу курения, особенно когда курение объединяется с типичными символами общественного положения. Во-вторых, некоторые табачные производители могут попытаться использовать этот вид «скрытой рекламы», чтобы обойти общий запрет табачной рекламы. В апреле 1971 года, после девяти месяцев работы, Комитет по законопроекту представил свои рекомендации.

Слушания в парламенте

В июне 1972 года после сбора комментариев и мнений всех заинтересованных органов правительство представило законопроект Табачного акта. В отношении всех намерений и целей законопроект соответствовал проекту, подготовленному Комитетом. В 1973 году законопроект обсуждался в парламенте, который был теперь разделен. Меньшинство, депутаты от Консервативной партии, представили альтернативное предложение, которое было намного слабее законопроекта. Большинство, депутаты от других четырех партий, поддержали законопроект и даже усилили его. 9 марта 1973 года Акт был окончательно утвержден королем [9]. Два первых параграфа одобренного в 1973 году Акта гласили следующее: « Параграф 1: Целью настоящего акта является ограничение ущерба здоровью, обусловленного потреблением табака. « Параграф 2: Реклама табачных изделий запрещается. Сигаретная бумага, устройства для скручивания сигарет и трубки считаются табачными изделиями. « Табачные изделия не должны включаться в рекламу других товаров и услуг. « Король может издавать постановления, касающиеся исключений из первого и второго параграфов.

Выполнение Акта

В октябре 1974 года Министерство здравоохранения и социальных отношений выпустило правила, касающиеся выполнения Акта и 1 июля 1975 года Акт вступил в силу. Внешняя реклама должна была быть удалена до 1 января 1976 года. Согласно правилам, к табачным изделиям относились сигареты, сигары, курительный табак, жевательный табак, снафф, сигаретная бумага, устройства для скручивания сигарет, самокрутки и трубки. Термин «реклама» следовало понимать как включающий рекламу в средствах массовой информации в рыночных целях, в том числе представленные на картинках, рекламных знаках и подобных устройствах, выставки и аналогичные мероприятия, а также распространение среди потребителей печатных материалов, образцов и т.п. В правилах были специально указаны следующие формы «известной на сегодняшний день» рекламы в средствах массовой информации: обычные печатные материалы, радио и телевидение, фильмы, внешняя реклама, специально напечатанные материалы и образцы, развлекательные мероприятия и собрания (например, в связи с общественными представлениями и концертами), в местах розничной продажи и на продающихся там предметах (например, использование названий табачных марок, их графических изображений и тому подобного на таких предметах как игральные карты, спички, пепельницы, номерки в гардеробе и тому подобные вещи, предназначенные для общественного использования) [9]. Акт получил сильную поддержку общественности. Проведенный в 1973 году опрос населения в возрасте от 16 до 74 лет показал, что 81% из них поддерживали запрет рекламы и обязательные медицинские предупреждения [2]. Тем не менее, правительство сочло необходимым представить Акт общественности с помощью больших рекламных объявлений во всех норвежских газетах и в некоторых журналах, на которых изображался, например, маленький мальчик в ковбойской одежде, в восхищении уставившийся на гигантское фото его героя-ковбоя, похожего на Джона Уэйна персонажа с сигаретой во рту (см. рис.). Текст рекламного объявления представлен в рамке. Он показывал, что ожидания властей от воздействия рекламы были реалистичными и скромными. И он снова подчеркивал, что запрет рекламы был только частью всесторонней программы.

 В целом, вводная фаза прошла гладко. Табачная индустрия и розничные торговцы в основном были лояльны к Акту. Тем не менее, было предпринято несколько попыток воспользоваться неопределенностью, балансировать на краю закона или фактически нарушать его. Сотрудники министерства и Совета следили за возможными нарушениями в газетах и других печатных материалах. Кроме того, реакция людей на подобные нарушения следовала незамедлительно. Органы здравоохранения немедленно информировались о явных нарушениях Акта и о пограничных случаях, которые вызывали сомнения. Наиболее явным был случай, когда традиционная реклама сигарет была напечатана по чистой случайности в одном маленьком журнале. По телефону звонили как простые люди, так и журналисты. В случае замеченных нарушений или сомнительных ситуаций, Национальный Совет по табаку и здоровью принимал следующие действия: все материалы направлялись одному из юристов Совета, чья профессиональная репутация была на высшем уровне. Совет обсуждал оценки, после чего передавал их в Директорат здравоохранения для окончательного решения. За редкими исключениями Директорат соглашался с выводами юристов и Совета. В случае нарушения Директорат обращался к ответственным за это лицам. Его предупреждения имели разную степень серьезности; наиболее существенное заключалось в том, что о новом нарушении будет сообщено полиции. Лишь за малыми исключениями в течение 1970-1980-х годов такой процедуры было достаточно для того, чтобы остановить дальнейшие нарушения в конкретном случае. Профессор Asbjorn Kjonstad, доктор юриспруденции, один из юристов Совета, бывший декан факультета права Университета Осло, опубликовал обзор случаев, которые он оценивал на протяжении первых восьми лет, когда в среднем вышеописанным образом приходилось иметь дело с одним случаем в месяц [10]. Его вывод состоит в следующем. До сих пор Табачный Акт и те, кто отвечал за его соблюдение, успешно отражали рекламные попытки индустрии. И он дал три объяснения своего мнения. Во-первых, в Норвегии введен полный запрет табачной рекламы, и поэтому для индустрии было практически невозможно найти какую-либо дыру в этом законе. Во-вторых, большинство неоднозначных вопросов были тщательно обсуждены в ходе подготовки законопроекта. Проблемы, возникающие в связи с выполнением закона, могут почти всегда быть решены в ходе подготовки законопроекта. В-третьих, норвежское общественное мнение и Национальный Совет по табаку и здоровью внимательно следили за маркетинговой деятельностью табачной индустрии. Власти пресекали попытки незаконной рекламы, предотвращая, таким образом, просчеты.

Процедуры в случаях нарушения Акта - последние годы

 Однако табачная индустрия не сдавалась. Столкнувшись с падением продаж с тех пор, как Акт вступил в силу в 1975 году (см. «Воздействие на потребление и уровни курения»), табачная индустрия попыталась перехитрить запрет множеством путей. Попытки обойти закон были очень изобретательными. По этому поводу стоит упомянуть, что это новое отношение табачной индустрии возникло в то время, когда она организовала всемирный симпозиум в Амстердаме (май 1986). Одной из основных тем симпозиума была тема «Успешный маркетинг в холодном климате», и в программе говорилось: «Будут обсуждаться различные пути противодействия антитабачным группам, в программу включены сообщения об успешных стратегиях маркетинга в странах, где действуют строгие ограничения». В 1992 году Национальный Совет по табаку и здоровью опубликовал доклад об усиливающемся использовании косвенной рекламы. Названия марок, известных как марки табачных изделий, все больше использовались для рекламы других товаров и услуг. В отчете был описан размах таких кампаний, наиболее широкими из них были реклама марки одежды Marlboro Classics, а также ботинок Camel. Это приводило к подрыву полного запрета рекламы, на который было направлено существующее законодательство. Были высказаны опасения, что если не ввести ясный запрет косвенной табачной рекламы, запрет рекламы будет сорван. Поэтому Совет предложил поправки к Акту, которые сделали бы закон еще более ясным в этом пункте. Неудивительно, что табачная индустрия заявила, что нет необходимости в дальнейших поправках. Правительство, однако, представило законопроект, включающий новую редакцию параграфа 2 Акта, который был принят Парламентом лишь при малом количестве голосов против. Поправки вступили в силу с 1 января 1996 года. Среди прочего, в первое предложение этого параграфа акта было добавлено слово «все», чтобы ясно показать, что запрет табачной рекламы является всеобщим. Также было включено дополнительное положение, касающееся косвенной рекламы. Акт теперь недвусмысленно запрещает этот вид косвенной рекламы. Текст параграфа 2 в Акте (см. «Слушания в парламенте») теперь звучит следующим образом: Все формы рекламы табачных изделий запрещены. То же самое относится к трубкам, сигаретной бумаге и устройствам для скручивания сигарет. Табачные изделия не должны включаться в рекламу других товаров и услуг. Торговая марка, в основном известная как марка табачных изделий, или ее название не могут быть использованы в рекламе других товаров и услуг до тех пор, пока данная марка используется в связи с табачным изделием. Нельзя выпускать табачные изделия с использованием названий или торговых марок, которые известны или используются как названия или марки других товаров и услуг. Все формы бесплатного распространения табачных изделий запрещаются. Король может выпускать постановления, касающиеся исключений из этого параграфа. Для усиления мониторинга Акта в середине 1990-х годов Совет нанял в свой штат юриста на полную ставку, чтобы рассматривать, среди прочего, случаи, касающиеся запрета рекламы. В большинстве таких случаев речь идет о мелких нарушениях Акта, но власти все же наблюдают за кампаниями, разворачиваемыми табачной индустрией. По оценкам, общее число случаев составляет примерно 20 в год. С 1990 года только два случая расследовались полицией, однако они были отклонены на основании недостатка доказательств, и ни один случай не попал в суд. Кроме того, правительство сочло целесообразным ввести еще одно средство соблюдения Акта, постановив, что те, кто нарушит закон, обязаны будут оплатить властям расходы, связанные с контролем соблюдения закона. Этот законопроект был подан в парламент в 2002 году, а его обсуждение ожидается в 2003 году.

 Мотивы законодателей в 1973 году

Почему же норвежские законодатели выступили с этими ограничительными мерами? Каковы были их мотивы и аргументы? Следует отметить, что политики пришли к этому решению без каких-либо предварительных доказательств действия запрета рекламы. И все же члены парламента проголосовали за это. Наиболее вероятно, что они приняли аргументацию запрета рекламы, которая была представлена Комитетом исследований курения (см. «Мотивы Комитета запретить рекламу»). Кроме того, они отметили, что Акт был поддержан органами и институтами здравоохранения, а также неправительственными организациями сторонников здоровья. В ходе обсуждения в парламенте министр здравоохранения и социальных дел г-жа Bergfrid Fjose подчеркнула, что существует конфликт между органами здравоохранения и теми, кто производит и продает табак. Если табак меньше потребляется, то в результате его меньше производится и продается. В этом отношении отвечающие за здоровье власти должны ясно заявить, на чьей стороне они находятся. Ведущий оратор оппозиции г-жа Sonja Ludvigsen подчеркнула, что добровольные соглашения не обеспечивают эффективного ограничения рекламных действий. Она выразила надежду, что табачная индустрия, по гуманитарным причинам, как минимум, добросовестно воздержится от активных действий по увеличению потребления. Но, наоборот, индустрия встречала каждое действие по информированию и каждый отчет ростом и расширением рекламы, направленной в особенности на молодежь, в частности на молодых девушек, которых индустрия считала неиспользуемым рынком. Автор этого отчета внимательно следил за прениями в парламенте, и у него сложилось впечатление, что парламентарии приняли такое решение по одной или нескольким из следующих причин [11]: « исходя из здравого смысла, что обширная, увеличивающаяся, заманчивая и технически совершенная реклама действительно оказывает влияние, особенно на молодых людей, и они начинают курить; « исходя из того, что поддержка правительственной кампании против опасного изделия и одновременное позволение проводить поощрительную кампанию за продажу того же изделия может быть воспринята как двойная игра, за которую может последовать обвинение, исходящее, в частности, от молодых людей; « из желания подать ясный сигнал о серьёзности проблемы и таким образом усилить эффект информационной работы; c другой стороны, если не положить конец табачной рекламе, это может быть истолковано как признак существования сомнений в опасности табака, и это ослабило бы воздействие информационных кампаний; « из понимания того, что добровольно принятые табачной индустрией правила не могут остановить тревожный рост потребления табака и что эти добровольные соглашения будут рассматриваться как компромисс и полумеры, без ясного показательного воздействия, которого можно достичь с помощью законодательного запрета; и, возможно, в дополнение к этим аргументам - из прагматического взгляда на то, что в результате запрета не будут потеряны важные ценности и уж точно не те, которые могли бы перевесить ценность возможных преимуществ для здоровья. Другими словами: запрет рекламы расценивался как этический вопрос. Столкнувшись с этой эпидемией огромных масштабов, было бы неэтично позволить продолжать проводить меры поощрения продажи этого смертоносного продукта, вне зависимости от того, окажет этот запрет значительное влияние или нет.

Комитет по исследованию курения <<< | Содержание | >>> Контратаки