Ресурсный центр по контролю над табаком
Tobacco control resource centre

Бюллетень КОНТАКТ - тематический выпуск №22

август 2006 года

Закон о контроле над табаком в Украине. Часть 4.
Мнения экспертов о законе, его выполнении и улучшении

Содержание

Введение

Ранее мы уже рассказывали об истории законодательства по контролю над табаком в Украине (см. Закон о контроле над табаком в Украине. Часть 1. Как принимался закон), представили анализ содержания принятого в Украине закона (см. Закон о контроле над табаком в Украине. Часть 2. Анализ содержания закона Украины (сильные и слабые стороны, возможности улучшения)), и высказали свои соображения о тактике законодательной деятельности (см. Закон о контроле над табаком в Украине. Часть 3. Тактика законодательной деятельности в контроле над табаком). В данном выпуске мы хотели бы обсудить особенности законодательства о контроле над табаком в Украине, возможности его соблюдения и улучшения. Для этого обсуждения мы пригласили экспертов, с каждым из которых была проведена отдельная беседа.

Всего было опрошено 15 экспертов, имеющих опыт работы в области контроля над табаком на национальном уровне. В числе интервьюируемых были: бывший министр здравоохранения; бывший первый заместитель министра здравоохранения; заместитель начальника департамента министерства здравоохранения; главный нарколог Украины; советник министра здравоохранения; сотрудник Комитета Верховной Рады по охране здоровья, материнства и детства; советник депутата Верховной Рады; заместитель главного редактора медицинской газеты; 2 сотрудника разных научно-исследовательских институтов здравоохранения; 3 работника международных организаций, занимающихся вопросами здравоохранения в Украине; 2 работника муниципальных организаций Киева, занимающихся вопросами профилактики.

Общее отношение к закону

Эксперты, в большинстве своем, позитивно оценили факт принятия закона. При этом они подчеркнули, что главным был сам факт принятия закона, означающий, что государство сделало шаг вперёд к тому, чтобы защитить здоровье граждан от воздействия табака. Принятие закона оказало большое влияние на общественное мнение, так как большинство СМИ осветили это событие. Кроме того, принятие закона оказало влияние на некоторые местные органы власти, которые стали предпринимать собственные инициативы.

В то же время эксперты отметили, что закон реализовал далеко не все положения Рамочной Конвенции. Главной же проблемой, по мнению экспертов, является отсутствие механизмов реализации положений закона, в первую очередь, отсутствие структур, которые понимали бы, как реализовывать эти положения.

Позитивные стороны закона

Основной позитивной чертой закона, по мнению экспертов, стал запрет курения в общественных местах. Также было отмечено введение больших по размеру (30%) предупреждений на пачках сигарет, которые станут «антирекламой» курения и облегчат выявление контрабанды. Предоставление дополнительных полномочий как государственным органам, так и местным органам власти, также оценено позитивно. Следующей отмеченной позитивной стороной закона является положение об информировании общественности о содержании вредных веществ, как в табачных изделиях, так и в табачном дыме. Некоторые эксперты отметили положения закона о проведении профилактической работы среди молодёжи и населения в целом. И, наконец, одной из самых позитивных сторон закона было названо его влияние на общественное мнение.

При этом некоторые эксперты в качестве позитивной стороны отметили положение об установлении более жестких нормативов содержания смол и никотина и указание этих показателей на пачках, хотя, с точки зрения ВОЗ, эти положения, к сожалению, не направлены на защиту интересов здоровья граждан. Кроме того, отдельные эксперты заявили, что закон якобы запрещает отдельные виды табачной рекламы, хотя, в нем, к сожалению, отсутствуют такие положения.

В отношении сроков введения отдельных положений закона мнения экспертов разошлись. Некоторые из них считают эти сроки излишне длительными, что снижает эффективность принятых мер. Другие, наоборот, считают, что такое поэтапное введение норм повышает воздействие закона на общественное мнение. Третьи выражают сомнения относительно того, насколько реальными являются эти сроки для промышленности.

Негативные стороны закона

К негативным сторонам закона эксперты, в первую очередь, отнесли отсутствие в нем норм, которые, по их мнению, являются эффективными, а именно:

1) отсутствует запрет табачной рекламы (что объясняется тем, что в таком случае закон мог бы не пройти вообще);

2) отсутствуют положения, касающиеся ценовой и налоговой политики, в частности, упущена возможность финансирования мероприятий антитабачной направленности за счёт поступлений от акцизных сборов на табачные изделия.

Недостатком закона, по мнению одного из экспертов, являются чрезмерно детальные нормы, в первую очередь, касающиеся содержания вредных веществ. Более целесообразно регулировать эти нормы приказами Министерства здравоохранения, так как их легче корректировать, а внесение изменений в закон требует очень много сил и времени.

Главным же недостатком закона, по мнению экспертов, является отсутствие мониторинга, контроля за его выполнением. Они заявили о необходимости принимать подзаконные акты, которые бы регламентировали полномочия конкретных органов власти, чем конкретно и на каких уровнях они должны заниматься, вплоть до методических рекомендаций.

Предлагаемые изменения закона

Уже было упомянуто, что среди негативных сторон закона было отмечено отсутствие в нем ряда эффективных мер контроля над табаком. Поэтому эксперты рекомендуют дополнить закон следующими положениями:

1) повышение акцизов на табачные изделия, при этом определенные отчисления от акцизов должны идти в здравоохранение, в том числе на целевые мероприятия по борьбе с курением;

2) запрет табачной рекламы или отдельных ее видов.

Эксперты также рекомендуют более четко прописать положения о запрете курения в общественных местах.

Кроме того, эксперты рекомендуют добавить положения, которые являются предметом не столько законодательства, сколько полномочий министерств и ведомств, в частности:

1) в медицинских учреждениях организовать специализированные подразделения для оказания медицинской помощи курильщикам;

2) поменять должностные инструкции милиционеров, медработников в соответствии с нормами этого закона;

3) прописать контролирующие функции, закрепить их за санитарно-эпидемиологической службой или другими органами.

В целом было выражено мнение, что нужно стремиться не столько к тому, чтобы менять закон, сколько к тому, чтобы принять различные подзаконные акты, которые гарантируют выполнение уже принятых норм закона.

Прочие эффективные меры для снижения распространенности курения

Помимо уже упоминавшихся законодательных мер, таких как запрет табачной рекламы, рост цен на сигареты путем повышения табачных налогов с отчислением части этих налогов на финансирование антитабачных программ, эксперты упомянули следующие меры:

1) экономическое стимулирование предприятий, которые внедряют у себя противотабачные программы на рабочем месте;

2) более высокая страховка для курильщика при ведении страховой медицины;

3) профилактические программы для молодежи, в том числе в школах, хотя некоторые эксперты считают такие программы неэффективными.

Кроме того, были упомянуты такие меры, как телефонная линия для желающих бросить курить, массовые информационные кампании, подготовка специалистов по прекращению курения, но указано, что эти меры будут неэффективными, если не удастся обеспечить их стабильное финансирование. Также была упомянута важность проведения мониторинга последствий принятого закона.

Неэффективные меры

К числу неэффективных мер экспертами отнесено уменьшение показателей никотина и смол в табачном дыме и информирование потребителя об этих показателях, что справедливо, так как метод измерения этих показателей принципиально неверен. Кроме того, были упомянуты некоторые просветительные кампании и профилактическая работа среди молодежи и школьников, так как, по мнению экспертов, в таких кампаниях и программах обычно используются заведомо неэффективные подходы.

Препятствия на пути внедрения эффективных мер

К числу таких препятствий эксперты отнесли то, что среди государственных деятелей распространено мнение о том, что антитабачные меры снижают поступления в бюджет денег от табачных акцизов, поэтому такие меры не финансируются. Также было сказано о лоббировании табачной индустрии и связанных с ней отраслей и отдельных деятелей, в том числе депутатов.

Кроме того, высказано мнение, что в стране не создана система, когда, исходя из научных данных, стратегически решается вопрос, и в целом в нынешней политической ситуации контролю над табаком трудно стать приоритетной задачей.

В качестве очень важного препятствия была указана организационно-институциональная неготовность. В ведомствах нет должностей, которые отвечают за эти вопросы, поэтому не готовятся подзаконные акты, не проводится обучение и переподготовка кадров, которые должны внедрять принятые законом меры.

Было также сказано о низком уровне знаний об опасностях табака как среди государственных деятелей, так и населения в целом. Этому частично способствует слабая работа СМИ, так как среди журналистов много курящих людей.

Преодоление этих препятствий

Эксперты считают, что ратификация Рамочной конвенции по борьбе против табака может стать очень сильным аргументом, особенно если есть организации, которые следят за ее выполнением.

По мнению экспертов, для преодоления препятствий также нужно строить структуры, которые смогут взять на себя выполнение указанных задач. Кроме того, целесообразно проводить мониторинг статистических данных, их анализ, чтобы убеждать государственных деятелей с помощью национальных данных.

В системе медицинской помощи нужно создать систему, мотивирующую врачей (в том числе финансово) заниматься профилактикой, а не только диагностикой и лечением. Также рекомендовано путем проведения специальных семинаров повышать квалификацию врачей, информированность других служащих, отвечающих за выполнение отдельных положений закона, о том, чего можно добиться с помощью принятия актов на уровне министерств.

Было также указано на важность примера со стороны высших органов власти, которые запретили бы курение в здании Верховной Рады и других административных учреждениях. По мнению экспертов, позиции руководителей органов власти и отдельных политических деятелей должны стать известными населению, чтобы не допустить ухудшения закона.

Аргументы в пользу эффективных мер

Предоставление более привязанной к конкретному населенному пункту или территории информации о людских потерях, вызванных потреблением табака, могла бы повлиять на политиков. Кроме того, им стоит напоминать, что у них тоже есть дети, которые живут среди курящих детей и подростков.

Также нужно указывать на связь между потреблением табака и ростом распространенности конкретных заболеваний и соответствующих расходов на лечение, чтобы убедить политиков в том, что если они будут финансировать такие программы сейчас, то рано или поздно расходы в другом месте уменьшатся.

Эксперты также рекомендуют показывать положительные примеры, которые существуют на международном уровне (особенно если это является требованием при вступлении в международную организацию), в других странах и муниципалитетах, на цифрах показывать, куда и в каком направлении нужно двигаться, при этом нужно показывать несколько вариантов, чтобы была возможность выбора, особенно при ограниченных ресурсах. Целесообразно привлекать местные общественные организации к реализации таких проектов, создавать общую информационную кампанию и действовать как по всей стране, так и локально.

Эксперты также указали на то, что очень важно выявлять личные мотивы политических деятелей поддержать меры контроля над табаком и учитывать их в своей работе.

Оценка роли табачной индустрии

Эксперты оценили табачную индустрию как сугубо коммерческую, которую не интересует ни моральная сторона вопроса, ни наше здоровье, а только получение наибольшей прибыли.

При этом эксперты отмечают, что табачная индустрия является мощным налогоплательщиком, и поэтому у нее значительный вес, особенно в местных органах власти, там, где у них производство. К тому же она занимается благотворительностью ради своего престижа. Некоторые из них готовы даже оплачивать просветительские программы для молодёжи. Но это всё равно что одной рукой давать, а другой забирать здоровье.

По мнению экспертов, у табачной индустрии есть свои лоббисты в парламенте, они достаточно успешно работают. Индустрия также «курирует» и каким-то образом контролирует чиновников, давит своими аргументами, нередко нечёткими и мифического характера, но в результате чиновники также начинают лоббировать интересы индустрии. Тактика индустрии состоит в том, чтобы выбрать самые неэффективные меры и их пропагандировать, как якобы позитивные меры. Поэтому эксперты рекомендуют всегда быть начеку и отслеживать эти все инициативы, поскольку табачная индустрия будет терять прибыль, если будет сокращаться количество курильщиков.

Оценка роли тех людей, которые сотрудничают с табачной индустрией и при этом предлагают меры, якобы направленные против курения

Эксперты разделяют позицию ВОЗ, которая считает, что не должно быть никаких контактов между табачными компаниями, с одной стороны, и органами здравоохранения и теми организациями, которые ведут борьбу с табаком, с другой. По их мнению, если врач сотрудничает с табачной индустрией, то он автоматически ставит под угрозу здоровье пациента, тем самым нарушая клятву украинского врача или клятву Гиппократа.

Поведение таких людей, которые сотрудничают с табачной индустрией, особенно если они депутаты, нужно демонстрировать обществу, возможно, с помощью СМИ.

При этом один из экспертов подчеркнул, что следует различать два варианта: есть люди, которые сами курят, но при этом помогают принятию хороших законов и не говорят, что курение - это хорошо, а с другой стороны, есть люди, которые хотят в этой ситуации извлечь различные дивиденды.

Оценка роли общественных организаций

По мнению экспертов, такие организации могут содействовать принятию запретов курения в общественных местах на местном уровне, поскольку уже есть реальный закон и нужно вовлекать местные органы власти. При этом рекомендуется не распыляться на профилактику, на молодежь, а больше работать со СМИ для формирования общественного мнения.

Была высказана рекомендация налаживать контакты с ведомствами, от которых зависит выполнение закона, а также способствовать сбору статистической и иной информации.

Эксперты подчеркнули, что для Коалиции общественных организаций «За свободную от табачного дыма Украину» важно быть лоббистской силой, у нее хорошее имя. Коалиции нужно выходить на уровень реальных переговоров с властными структурами. Авторитет Коалиции заключается в том, чтобы показывать, что она занимается этим ради дела, а не за деньги.

Заключение

Опрошенные нами эксперты высказывали разнообразные, иногда даже противоречащие друг другу суждения. Тем не менее, ко всем этим суждениям следует внимательно прислушиваться. Даже если отдельные суждения, с точки зрения современных научных данных, являются ошибочными, это означает, что нужно уделять больше внимания разъяснению этих научных данных, так как ошибки экспертов лишь отражают имеющееся в стране мнение по данным проблемам.

Главный же наш вывод из результатов опроса состоит в том, что законодательство о контроле над табаком должно быть подкреплено подзаконными актами и структурами, обеспечивающими его выполнение. При этом государственные органы сами по себе не в силах обеспечить адекватное и своевременное создание таких актов и структур. Необходимо, чтобы их к этому подталкивали общественные организации, которые должны при этом проводить независимый мониторинг выполнения законодательства.

Результаты опроса экспертов еще раз привлекают внимание к тем механизмам, которые союзники табачной индустрии используют для превращения формально антитабачного закона в неработающий набор деклараций, это:

- выбор и продвижение норм, которые выглядят как меры контроля над табаком, но на самом деле, не имеют отношения к здоровью (как нормы смол и никотина);

- чрезмерная детализация в законе положений, которые должны быть предметом регулирования ведомственных актов (что затрудняет их последующий пересмотр).

  -----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Бюллетень КОНТАКТ - это информация для всех, кто занимается контролем над табаком на уровне страны, населенного пункта или своего жилища, и делает это активно.
Периодические выпуски информируют подписчиков о новостях контроля над табаком в странах бывшего Советского Союза. 
Тематические выпуски раскрывают отдельные темы контроля над табаком. 
Вопросы и комментарии направляйте по адресу  
Другие выпуски бюллетеня КОНТАКТ http://www.adic.org.ua/nosmoking/contact 
Подписаться на бюллетень КОНТАКТ или отказаться от подписки можно по адресу http://www.adic.org.ua/nosmoking/subscribe.htm