Ресурсный центр по контролю над табаком
Tobacco control resource centre
|
 |
 |
 |
 |
 |
Ресурсный центр по контролю над табаком
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Константин Красовский. Табак и закон, или Рамочная Конвенция по борьбе против табака ратифицирована, что дальше? Киев – 2005, 136 стр.
Раздел 2.
|
 | Положения РКБТ 14 | ||||||||||
| Комментарий к положениям РКБТ 14 | ||||||||||
| Источники информации о политике налогообложения табачных изделий 15 | ||||||||||
| Проблемы налогообложения табачных изделий 16
|
Статья 6. Ценовые и налоговые меры по сокращению спроса на табак
1. Стороны признают, что ценовые и налоговые меры являются эффективным и важным средством сокращения потребления табака различными группами населения, особенно молодежью.
2. Без ущерба для суверенного права Сторон определять и устанавливать свою политику налогообложения каждая Сторона должна учитывать свои национальные цели в области здравоохранения, касающиеся борьбы против табака, и в соответствующих случаях вводить или сохранять меры, которые могут включать:
a) осуществление налоговой политики и, в случае целесообразности, ценовой политики в отношении табачных изделий, с тем чтобы содействовать достижению целей в области здравоохранения, направленных на сокращение потребления табака; и
b) запрещение или ограничение, в соответствующих случаях, продажи безналоговых и беспошлинных табачных изделий лицам, осуществляющим международные поездки, и/или ввоза ими этих изделий.
3. Стороны представляют информацию о ставках налогообложения табачных изделий и тенденциях в потреблении табака в своих периодических докладах Конференции Сторон в соответствии со Статьей 21.
РКБТ не дает никаких количественных рекомендаций по табачным налогам и ценам и не требует их гармонизации между странами. Однако она излагает ряд важных принципов, которым необходимо следовать при определении налоговой и ценовой политики:
1) Признание того, что «ценовые и налоговые меры являются эффективным и важным средством сокращения потребления табака различными группами населения, особенно молодежью», приводит к необходимости учета этого факта при определении величины ставки налога (а не только прогнозируемой суммы налоговых сборов в бюджет). Обычно повышение ставки налогов приводит к двойному положительному эффекту: рост суммы сборов и снижение потребления табака. Однако точно прогнозировать этот эффект сложно, и боязнь того, что если поднять налог слишком высоко, то сумма сборов может снизиться, нередко приводит лишь к умеренному повышению налога. Если же учитывать двойной эффект, то нужно принять во внимание, что, с точки зрения общества в целом, возможный негативный эффект снижения доходов бюджета будет как минимум уравновешен сокращением потребления табака, что неизбежно приведет к сокращению расходов бюджета на медицинское обслуживание и т.д.
2) Если основной целью антитабачной политики провозглашается сокращение потребления табака среди молодежи, то, согласно РКБТ, для этого следует в первую очередь применять налоговые и ценовые меры. При этом не нужно тратить деньги из бюджета на малоэффективные просветительные мероприятия, направленные исключительно на детскую и молодежную аудиторию, а, наоборот, получать дополнительные деньги в бюджет за счет повышения налогов.
3) При определении ставок акцизных налогов на табачные изделия мнение министерства здравоохранения должно учитываться, как минимум, в той же мере, что и министерства финансов.
Различные аспекты политики налогообложения табачных изделий изложены в целом ряде публикаций:
1) Обобщение мирового опыта налогообложения табачных изделий сделано в книге Всемирного Банка «Сдерживание эпидемии»
2) Более детальное описание табачных налогов, в том числе по их администрированию, приведено в специальной публикации Всемирного Банка
3) История табачных налогов в Украине в 1993-2001 годах изложена в книге «Экономика контроля над табаком в Украине с точки зрения общественного здравоохранения»
4) Аргументы за и против повышения табачных налогов в Украине изложены в книге «Проблемы антитабачного законодательства»
Хотя основные проблемы налогообложения и возможные варианты их решения изложены в вышеупомянутых материалах, ряд этих проблем в странах СНГ имеет свою специфику.
В последние годы в России и Украине ведутся нескончаемые споры о том, какая система налогообложения лучше: специфическая (когда налог взимается с единицы изделия, независимо от его цены) или стоимостная (когда налог взимается пропорционально цене изделия). Различные эксперты и сами табачные компании настойчиво убеждают, что одна из этих систем лучше другой, разумеется, для наполнения бюджета. И хотя обе стороны приводят вроде бы неотразимые аргументы, переубедить друг друга они не в состоянии, а вот государственные мужи никак не могут решить, что же лучше, и мечутся между двумя системами и всевозможными вариантами их комбинаций.
Между тем, все очень просто. Те табачные компании, которые специализируются на выпуске дешевых сигарет, предпочитают стоимостную систему, а, те, кто выпускает дорогие сигареты – специфическую. Но для прибылей тех и для других величина ставки налога имеет куда большее значение, чем метод определения этой величины той или иной системой. Однако табачные корпорации умело делают вид, что готовы платить любые налоги, а величина ставки налога их интересует только в плане предотвращения контрабанды (повышение ставок якобы ведет к росту контрабанды, а страшнее контрабанды зверя нет).
Очевидно, что государственный интерес можно свести к двум главным целям: рост налоговых поступлений и снижение потребления табака. Для достижения обеих этих целей нужно повышать ставку налогов, а не спорить о виде этой ставки, так как система налогообложения имеет второстепенное значение. Для разных стран на разных этапах их развития предпочтительными являются разные системы налогообложения, но всем странам на всех этапах их развития целесообразно повышать ставки табачных налогов. Опыт всех стран, которые пробовали снижать ставки табачных налогов, будь-то Канада, Швеция или Украина, показал, что такое снижение привело к явным негативным последствиям, как для бюджета страны, так и для здоровья граждан.
Во многих странах (например, в Великобритании и Франции) законодательно предусмотрена ежегодная корректировка ставки налога в соответствии с уровнем инфляции. При этом ставка обычно увеличивается не только на величину уровня инфляции, но и на какую-то дополнительную величину (например, 5%). То есть, при уровне инфляции, скажем, 10%, ставка акцизного налога увеличивается на 15%. Это имеет особое значение при специфической ставке налогообложения, потому что иначе реальная (то есть с учетом инфляции) ставка налогов снижается, и сигареты становятся дешевле относительно иных товаров. Если при этом доходы населения растут, то это будет провоцировать рост потребления табака. Поэтому целесообразно предусмотреть в законе механизм корректировки ставки налогов в соответствии с инфляцией. Однако в случае регулярной корректировки рост цен на сигареты является незначительным и почти не влияет на потребление сигарет.
Опыт ряда стран, например, Новой Зеландии, показал, что только резкое повышение налогов и цен способно существенно повлиять на поведение курильщиков и заставить часть из них прекратить курить.
Экономическая теория позволяет рассчитать оптимальную (с точки зрения доходов бюджета) ставку акцизного налога для конкретных условий в конкретной стране. Для этого используется так называемая кривая Лаффера, которая показывает, при какой ставке дальнейшее ее повышение приводит к снижению доходов бюджета. В большинстве стран реальная ставка налогов существенно меньше оптимальной (например, как показали расчеты, в Украине в 2001 году она была в 2-3 раза меньше). Поэтому наиболее целесообразно резко повысить ставку табачных налогов до оптимальной, а затем ежегодно корректировать эту ставку с учетом инфляции и иных факторов.
Поскольку предполагается, что повышение акцизного налога приведет к снижению продажи табачных изделий (из-за прекращения курения некоторыми курильщиками и перехода других на контрабандные, то есть не облагаемые налогом изделия), то высказываются опасения, что повышение акцизов приведет к снижению поступлений от иных налогов, в первую очередь, НДС. Однако доходы бюджета от НДС зависят не от количества легально проданных табачных изделий, а от уплаченной за них в целом суммы. Так как табак вызывает зависимость, лишь относительно небольшая часть курильщиков прекращает курить или снижает потребление. Остальные курильщики либо переходят на более дешевые марки сигарет (которые теперь стоят столько же, сколько стоили ранее предпочитаемые ими сигареты), либо продолжают курить те же марки, но платят за них больше. Расчеты показывают, что даже с учетом роста потребления контрабандных изделий, в результате повышения акцизов общая сумма уплаченных за легальные сигареты денег, скорее всего, возрастет, что приведет к росту поступлений от НДС.
Хотя желание поддержать «отечественного производителя» всегда политически привлекательно, с точки зрения принципов «свободной торговли» нельзя применять разные правила к импортным и местным изделиям, поэтому ставки акцизов должны быть равны. В то же время никто не может запретить государству вводить импортные пошлины на любые ввозимые в страну товары. В отношении табака есть два способа поддержать отечественное производство. Первый способ заключается во взимании ввозной пошлины на импортные табачные изделия (вдобавок к акцизу и НДС, равных для всех табачных изделий). В некоторых странах (например, в Грузии и Армении) акциз включает в себя как собственно акциз, так и НДС и ввозную пошлину, поэтому там ставки акциза для импортных изделий выше, чем для местных. В тех странах, где транснациональные табачные компании (ТТК) захватили основные табачные фабрики, первый способ уже не имеет значения, так как ТТК выгоднее производить сигареты в стране, чем ввозить их с уплатой пошлины. При этом сигареты все равно остаются импортными, так как более 90% табачного сырья импортируется. В таких условиях целесообразно применить второй способ - повышение ввозных пошлин на табачное сырье, которые фактически являются одним из видов налогообложения табачных изделий (своего рода акцизом), но при этом местные табаководы получают конкурентное преимущество, так как их табачный лист становится относительно дешевле. Такой вид помощи местным табаководам намного предпочтительнее, чем выделение им субсидий, которые, по сути, являются табачными налогами наоборот, то есть они снижают доходы бюджета и провоцируют рост потребления табачных изделий. Именно поэтому ТТК всячески пытаются минимизировать ввозные пошлины на табачное сырье. Например, в Узбекистане корпорация БАТ добилась нулевой пошлины и теперь хвалится акцизными платежами в бюджет, умалчивая о том, сколько бюджет потерял из-за этой нулевой ставки.
В некоторых международных рекомендациях предлагается повышать налоги таким образом, чтобы они в целом (т.е. НДС + акциз + другие возможные налоги) составляли определенную процентную часть в розничной цене сигарет. При этом оптимальным уровнем считается от 2/3 до 4/5 розничной цены. Подобная практика действует в странах ЕС, где налоги должны составлять не менее 70% розничной цены пачки наиболее популярной марки сигарет. В Южной Африке правительство провозгласило цель поддерживать налоги на уровне 50% цены. Однако такой подход сопряжен с рядом сложностей (за исключением случая полностью стоимостного налога, исчисляемого от розничной цены). Повышение ставки специфического налога не дает автоматического выхода на искомый показатель. Например, если акциз составлял 33% цены, то его повышение вдвое вряд ли приведет к тому, что его доля составит 66%, так как такое повышение почти неизбежно приведет к росту цены на сигареты. И если производитель решит оставить свою часть цены без изменений, то такое повышение налога вдвое приведет к тому, что доля налога в цене пачки составит чуть менее 50% (66/133). В большинстве случаев производитель при повышении налогов стремится с помощью цены добиться своих целей. Это может быть повышение цены на величину, большую, чем повышение ставки налога, чтобы под шумок повышения налога извлечь дополнительную прибыль. Это может быть даже удержание прежних цен, то есть сознательное сокращение собственной прибыли с целью сохранить рынок и уровень потребления. В разных странах при разных обстоятельствах политика табачных компаний бывает разной. Об этом свидетельствует хотя бы тот факт, что не относящаяся к налогу часть цены сигарет (т.е. себестоимость + прибыль) в разных странах может существенно различаться. Например, в соседних Великобритании и Франции эта часть цены для одной из марок сигарет различалась вдвое. Таким образом, абсолютизировать показатель части налогов в цене сигарет не стоит. Скорее, он служит индикатором возможного прогресса в повышении ставки налога. Если налоги уже составляют не менее 80% цены, то, вероятно, следует ограничиться лишь корректировкой налога по уровню инфляции. Если же налоги составляют менее 50% цены, это означает, что ставку налога можно существенно повышать.
|
